１）はじめに
阪神大震災では、被災者の生活支援策の中心となる災害救助法の運用に関して、さまざまな問題点が浮上し、厚生省は九七年六月末付で同法の運用基準を大幅に見直す通達を出した。その内容は、今回の経験をある程度整理して盛り込んでおり、今後の大災害時には今回のような混乱を少しでも避けることが望まれる。生活支援に関連する部分を中心に改正通達のポイントを解説する前に、まず我が国の災害救援制度の変遷を紹介するとともに、災害救助法以外の生活支援策を上げ、最後には災害救助法とその周辺を巡る今後の課題にも触れておきたい。
２）災害救助制度の変遷
・明治以前の被災者救援
飢餓や災害に備えて、穀物を貯蔵しておいて救済に当てるという手法は、中国の漢の時代に始まったとされ、日本では大宝律令（七〇一年）以前から災害に備えた備蓄を行っていたことが日本書紀にも残されている。奈良時代には、位階や貧富に応じて穀物を集めて備蓄し被災者に施す「義倉」や、中国の唐の制度をまねた公設の救護施設「悲田院」が開設されたが、平安時代から室町、戦国時代にかけて、備蓄が武家の兵糧に変わっていくなど、被災者の救済制度は廃れていった。
江戸時代になって、再び救済制度が発展した。享保、天明、天保の三大飢饉の際には、さまざまな生活支援策が取られている。享保の飢饉の際には、幕府の囲い米を代官を通じて一日男二合、女一合を配ったり、大阪、江戸では幕府が工事を起こして労賃を支払うことも行われ、天明の飢饉の際も白河城主が工事を起こして石や土を運ぶ労働に従事させてコメや銭を支給した。また、天保の飢饉では、一日男白米五合などとし、半分は銭として支給。救小屋を神田や品川、板橋、千住、大阪などに二十一棟立てて一年余りの間五千人以上を収容し、江戸・京橋や大阪でも、工事を起こして賃金を支払うなどの支援を行っていた。
江戸市中だけで四千人の死者が出たという安政の江戸地震（一八五五年）の際は、食料の配給や、御救小屋の設置などを行い、労役も計画されたが実行に移されなかった。また、死者が千人を越えた一八〇六年の江戸の火事の際には、御救小屋を開設して一カ月間の食事サービスを実施。収容されなかった被災者に独身者は白米五升と二百文などを配り、御救小屋に対して裕福な町民らから救援物資の提供もあった。
このように、江戸時代では、小屋を建てて避難所として被災者を収容して給食サービスを行ったり、公共事業の工事に従事させて現金収入を保証したり、御救金や御救米を配ったりする被災者支援策が定着していた。三大飢饉や、度重なる江戸の火事、地震、噴火、水害などが相次いだ江戸時代は、幕府にとって災害対策は重要施策だったようだ。（参考表１・江戸時代の災害年表）
中でも、一七九一年に老中松平定信が打ち出した「七分金積立」は、日本史上も特筆される災害救援制度だ。江戸の地主が負担する町方の経費を節約させ、余った金の七割を積み立てて災害の準備金とした。その額は年間約二万五千両に及び、幕府からも一万両を補助していた。この制度は幕末まで続けられ、明治初年には百七十万両に達していたが、明治維新後は東京府庁や市役所の建設費などに当てられてしまった。
・備荒儲蓄法と罹災救助基金法
明治になって、七分金のような制度はいったんなくなり、一八六九年に諸府県施政順序として、人口に応じて備蓄をして災害時などに備えるよう令が出された。また、同年の凶荒には自治体職員の給与を一部返上して救助費用に当てるよう求めたり、コメの支給や、種もみと農具の無利息賃貸などが行われた。一八七一年になって、太政官達県治条例中窮民一時救助規則で、コメの支給基準や家屋再建不能者への建築費貸与、農具代の貸与、種もみの貸与の基準が定められ、一八七五年に仮小屋や炊き出しが付け加わった。
一八八〇年になって、ようやく現在の災害救助法の原型となる備荒儲蓄法が発布された。二十年間の時限立法で、政府が十年間毎年百二十万円を支出し、うち四分の三を府県の地租額に応じて分けて、それを財源にして三十日以内の食料の供与や、小屋掛け料は一戸十円以内、農具・種もみ代は一戸二十円以内という救助を行うとした。
ところが、濃尾地震（一八九一年）や三陸地震津波（一八九六年）のほか、各地で洪水も多く、中央政府の儲蓄が支出し尽くしてしまったため、各府県ごとに基金を独立させて設置する罹災救助基金法が一八九九年に施行された。各府県は五十万円（北海道は百万円）を最少額とした基金を用意し、(1)避難所費、(2)食料費、(3)被服費、(4)治療費、(5)埋葬費、(6)小屋掛け費、(7)就業費、(8)学用品費、(9)運搬用具費、(10)人夫賃−−を原則現物支給し、支給基準は地方ごとに規定するとした。
しかし、地方ごとの財政力の違いや救助に対する考え方の相違などから、救助の実態には濃淡があり、救助活動が各府県ごとにばらばらで不徹底にわたりやすく、関係機関相互の連絡に統一を欠くことが多かった。
・災害救助法が成立
第二次大戦後の物価高騰で、罹災救助基金法の矛盾点がクローズアップされた。一九四六年の南海地震の際に、戦時中の公定価格を基準とした県と、戦後のインフレを加味した県とがバラバラとなった。炊き出しの単価で見ても三重県の一人一日四十五銭以内と香川県の同五円以内では十一倍、被服寝具費も三重県の一戸あたり十五円以内と、高知・岡山の同五百円では三十三倍も差が出た。府県の基金ではまかないきれずに、自治体の一般会計や国庫補助によって実施されていた。
一九四七年十月になって、現在の災害救助法が国会で成立。当初は都道府県ごとに最低五百万円の災害救助基金を設け、災害救援の実施主体は都道府県だが、その規模（救助の支出額）に応じて最高九割まで国が補助をするという財政の裏付けをした。また、関係行政機関などの協議の場として首相を会長とする中央災害救助対策協議会を設け、終戦に伴って戦時業務のなくなった日本赤十字の主要業務に災害救援を位置づけるなどした。
当初の救助の種類として法で上げた内容は(1)収容施設の供与、(2)炊き出しその他の食品の供与、(3)被服、寝具その他生活必需品の供与または貸与、(4)医療及び助産、(5)生業に必要な資金、機具または資料の給与または貸与、(6)学用品の給与、(7)埋葬、(8)前各号に規定するもののほか、命令で定めるもの−−とし、現物支給が原則で、特に必要と認められる場合に限って金銭の支給とした。
法の趣旨として、非常災害時の応急救助であり、復旧対策とは直接の関係を持たないことや、経済上の原因で生活ができない生活保護とも異なるということは、当初から明確にされていた。
その後の主要な改正について触れておくと、一九五三年に救助の種類に(1)飲料水の供給、(2)災害にかかったものの救出、(3)災害にかかった住宅の応急修理−−が加えられ、収容施設の中に応急仮設住宅が含まれることが明確にされた。また、災害救助基金の額を普通税収入の〇・五％（三年間の決算平均）とした。
死者・行方不明者が五千人を超えた伊勢湾台風（一九五九年）をきっかけに、災害予防や復旧を含めた総合的な立法の必要性が指摘され、一九六一年に災害対策に関する基本的事項を定めた「一般法」として災害対策基本法が成立した。これに伴って、災害救助法から、中央（地方）災害救助対策協議会に関連する三条から二十一条までが削除され、災対法で中央（都道府県）防災会議に姿を変えた。また、災害救助法の国庫負担の割合を引き上げた。
さらに同年の政令改正で、その他の救助として、(1)死体の捜索と処理、(2)住居や周辺に運ばれた土石、竹木などで日常生活に著しい支障を及ぼすものの除去−−が明示され、現行と同様の十一項目となった。
その後は、ほぼ現在まで法自体は同じ内容となっている。詳細な報告は後述するが、阪神大震災の直後、厚生省内外で、災害救助法を改正する必要性が議論された。しかし、詳細な規定を法律で定める現行の法体系と異なり、災害救助法は実質的な基準が次官通知や局長通知で定められ、しかも特別基準も想定しているため、災害の規模や状況に応じた弾力的な対応が可能な仕組みであるとして、改正には至っていない。
・「職」への支援
災害救助の過去の施策を、生活を支援する項目ごとにみてみたい。生活は衣食住からなると言われるが、災害時には「医」、「職」、「住」が重要になる。医療については、生活支援策を目的とする本稿では触れない。
被災者の生活支援の中で、生活復興に重要となる「職」の救援策についてみてみる。被災後の復旧に関連する土木工事だけでなく、新たな公共事業を興して被災者に仕事を与える施策が、主に江戸時代以降、実施されてきているのが分かる。また、備荒儲蓄法と罹災救助基金法でも農具や種もみなどの現物支給やそれに代わる一定額の就業費が支給されていた。
関東大震災（一九二三年）では、一時的には五十万人とも言われる失業者が出た。多くの工場が火災で被災して八万人の工場労働者が職を失い、ホワイトカラーが二万−二万五千人、商業労働者が三万人などという推定の数字が残されている。
職業紹介所も被災し、臨時の職業紹介所が東京市内に二十数カ所、横浜市内に五カ所を増設し、新聞にも被災者に仕事をとの内容の広告を出すなどし、一カ月で約六万人に仕事を紹介している。これらの仕事の大半は救護衛生関係の作業員だった。また、工場や事業所が被災した企業には、被災地外への転勤を進めて解雇を避けるような指導も行った。また、被災地外への仕事の斡旋を進め、中部以西の職業紹介所の紹介によって一カ月で八千人あまりの人が仕事を見付け、被災者が移動する際の運賃の割引を鉄道省が実施している。
関東大震災では、被災者に仕事を作る授産施設が援護事業として位置づけられ、その後、授産施設は「社会事業法」（一九三八年）で「社会事業授産施設」となって、社会救済事業として定着した。
戦後の災害でも、臨時の職業相談所の開設などが行われている。
・「住」への支援
災害で住む場所をなくした被災者に対して一時的な居住空間を提供する救済制度は、江戸時代では救小屋や恩救小屋などとして行われ、同時に炊き出しも実施されていた。安政の江戸地震で設置期間が三カ月で終わっていることなどからすると、現在の避難所にあたると言える。明治に入って、被災者が自ら行う小屋掛けに対する貸し付けや資金給付が始められた。これは、今の仮設住宅の原型だろう。
公的に応急居住施設が提供されたのは、関東大震災後の東京市による仮住居や、今の住宅・都市整備公団の前身である同潤会の仮住宅が最初だと考えられる。同潤会は、震災で集まった義援金を元に、震災復興を目的に一九二四年に当時の内務省社会局（現在の厚生省）の外局として設立された。
東京市の調べで、被災後、上野公園や日比谷公園、芝離宮など百五カ所に集団バラックや天幕を設置し、上野公園では二千四百世帯余りが避難するなど、被災二カ月後でも八万人以上が避難していた。避難所として利用できる公的な施設が少ない時代だったためだろうが、阪神大震災の公園テント村避難所の大規模なものといえ、早急な撤去が求められた。
これらのバラックやテント村居住者のため、東京市が千三百戸、同潤会が七カ所に二千百五十八戸の仮住宅を建設した。同潤会仮住宅は、店舗付きの１Ｋ（八畳に土間）と、店舗なしの１Ｋタイプがあり、家賃は有料、光熱費・くみ取り費は無料で、託児所、授産所、仮設浴場、診療所も併設された。この仮住宅に入ることで、同潤会の本住宅への優先入居権が与えられた。
家賃が有料となったのは、便利な都心にあるバラック居住者の中に、資力がありながら無償で便利なため居続ける被災者も少なからずいたことなどから、仮住宅の入居者からは原則として家賃を取ることとしたと、当時の記録にある。滞納せずに家賃を支払った人には、報奨金などが出されたが、実際は家賃未納のまま退去した人もかなりいたと思われる。入居者は、下町に近い藍崎町など四カ所は八〜十割の入居率だったが、方南町など遠い場所は三割前後にとどまった。当初、一年四カ月の入居期限としたが、最終的に撤去できたのは三年七カ月後だった。
その後の応急仮設住宅設置は、福井地震（一九四八年）の際には、避難所のほかに福井市内などに仮小屋を千百カ所余り設置している。一九五〇年のジェーン台風で大阪市内に応急住宅五百戸を建設するなど、災害救助費内で設置できることを通知した。一九五二年の鳥取市大火でも一千戸が設置された。
仮設住宅は、災害救助法上では一九五三年の改正で法制度に盛り込まれた。この段階の厚生事務次官通知で、自らの資力で住宅が確保できない世帯を対象とし、設置戸数を全壊世帯の三割以内とした。当初は一戸あたりの面積は五坪以内、坪当たり単価が五千円で、その後は物価上昇に伴って引き上げられた。厚生省監修の「災害救助の実務」によれば、当初は「小屋掛け程度のごく簡単な住宅を仮設」とした。また、被災者の「住宅建設費の補助として板材や金銭などを交付することは、この法の応急仮設住宅とは関係ない」などと記しており、一部では仮設を建設する代わりに板材などの現物給付が検討されたこともあったようだ。一九六〇年代半ばには、木造からプレハブに移行しはじめた。さらに一九七〇年代からは「災害救助の実務」でも「簡単な住宅を仮設」と表現が変えられた。
全壊世帯の三割という基準は、現在でも変わっていないが、雲仙・普賢岳の噴火災害時や、北海道南西沖地震で津波にあった奥尻島では、希望者全員が仮設に入居し、阪神大震災でも同様となった。しかしながら、阪神大震災でも結果的にはほぼ全壊家屋の三割程度に収まっており、厚生省の基準自体は見直されなかった。その後の小規模な災害時も、この基準で実施されているが、公営住宅への優先入居なども含めた対策の中で行われており、希望者が仮設住宅や公営住宅に入居できないことは、今後は考えにくいのも実態と言える。
また、応急仮設住宅以外にも、災害救助法では災害にかかった住宅の応急修理を現物給付することができることになっている。半壊（半焼）の住宅で、居住するために必要な最低限度の部分を応急的に修理するとし、居室や台所、便所など生活上欠くことのできない部分を対象としている。一九五〇年のジェーン台風の際には、一般住宅の応急修理のための建設資材を確保・あっせんするなどしており、一九五九年の伊勢湾台風の際には仮設住宅を約一万三千戸（約十三億円）設置したのに対し、応急修理も二万七千戸（約五億円）行うなど、過去の応急救助費の額からみると、応急修理の支出は仮設住宅設置費の三分の一〜五分の一程度と、相当程度活用されていた。これは、仮設住宅の設置費用が安かったことや、仮設の設置基準が厳しく適用されていた面もあるとみられる。
阪神大震災では、神戸市が二カ月後から十日間、生活保護世帯や市民税の非課税世帯・均等割り世帯に限って応急修理を受け付け、五百七十七世帯に対して台所、トイレ、居室と屋根を対象とした修理を実施するなどにとどまっている。この場合は、一世帯当たりでは平均十五万四千円と当時の基準を大きく下回るレベルで治まっている。兵庫県のまとめでは、神戸市分を含めて九千六百四十二世帯、総額二億六千六百万円で実施されているが、このうち約八千五百世帯は屋根を覆うブルーシートの支給分だった。
・農家に対する支援
災害時の救済制度の中で、農業は現代でも手厚く対処されている。その中でも、農業災害共済制度は、農家が災害にあった際に収入を保証する制度だ。戦前の一九二九年に家畜保険、一九三九年に水稲、麦、桑、水稲の小作料保険が設けられ、戦後になって一九四七年に農業災害補償法が制定された。改正を重ねて、現在では畑作物や畜産、果樹施設、園芸施設など、主要な作物のほとんどが制度の対象になっている。
これは、農業が気象など自然条件による災害を受けやすいことから、災害時の農家の損失を補てんして農業経営の安定を図るために設けられ、掛け金の半額（畑作物は五五％、豚は四〇％）は国が助成し、さらに規模が大きい災害を想定して国が再保険をしている。
風水害、冷害、病虫害、鳥獣害、火災など、オールリスクの保険で、稲作や麦、養蚕の一定規模以上の農家は加入が義務づけられており、水稲は九割前後、畑作や園芸施設は五割弱、果樹は四分の一程度が加入。災害時の減収を七〜九割まで補償している。支払い資金は、各農業災害共済組合で補えない場合は各県連合会がカバーし、さらに国がカバーする三段階となっており、国の支払い予定分として年三百億円程度が予算化されている。
支払額は、年平均一千億円前後だが、冷害で米不足となった一九九三年には、水稲だけで史上最高額の四千三百九十四億円が支払われ、農業所得の減少をカバーした。このときの国の再保険金は三千九百四十六億円に上り、財政投融資資金から借り入れて対応している。
この制度は、国家的な食糧政策の一環として、農家が災害を受けた翌年の再生産に困らないために実施されており、かつての備荒儲蓄法で実施された種もみの貸与の考え方の延長線を拡大・充実したと言える。
また、任意共済事業として農機具共済や建物共済があり、建物共済は地震保険を上回る内容が用意されている。
３）災害救助法の新通達
・災害救助法通達改正の問題意識
阪神大震災の経験を、今後の災害救援対策に生かそうと、厚生省社会・援護局長の私的諮問機関として一九九五年十月に設置された「災害救助研究会」（座長・三浦文夫日本社会事業大学大学院特任教授）は、九六年五月に「大規模災害における応急救助のあり方」という報告書（委員名簿と審議経過は別表２、３参照）をまとめた。報告書では、阪神大震災を、(1)被害が極めて大きく広域な「大規模災害」、(2)人口が密集した「大都市型災害」、(3)犠牲者の半数が六十歳以上の「高齢社会型災害」、(4)現在でも仮設住宅居住者が多数残る「長期型災害」､(5)応急救助だけでなく多くの課題が生じた「複合型災害」、(6)生活水準の向上やボランティアが重要な役割を果たした「豊かな社会における災害」−の六つの特徴を持つ災害と分析した。
その上で、同法施行時に想定していなかった社会環境の変化や、大規模・長期化した災害に対応した応急救助、災害後の時間経過によるニーズの変化、一般政策と連携しての総合的対応、ボランティア活動と行政の連携の五つの視点で、今後の対応策を検討した。この報告書に基づき、同省は災害救助の内容を大幅に拡充する厚生事務次官通知や社会・援護局長通知など四つの通達を一九九七年六月三十日付けで出した。その通達の中から、生活支援の面での改善点をまとめる。
阪神大震災の災害救助法に基づく予算措置は一九九五年度分までで計千八百四億円（別表４参照）に上った。これは、当時の厚生事務次官通知で定められた基準を上回っており、ほとんどが特別基準で行われた。今回の次官通知や局長通知は、全体水準の底上げとして基準額を大幅に引き上げている。また、大規模災害を想定した応急救助の運用指針を、保護課長名で初めて示し、事前の準備を含めた具体的なガイドラインを明示した。
当初の検討過程で次官通知と局長通知は、通常基準と大規模災害時基準の二本立てにすることも検討された。財政当局との協議の結果、全体を一定レベルに引き上げたうえ、大規模災害時などには指針をもとに対応し、不足時には特別基準で対応するという考え方でまとめた。たとえば、仮設住宅のエアコン設置費は、季節や地域によって要不要があるとして基準費用には含まれておらず、実際の災害時には、被害の様態や季節、地域に応じた特別基準を検討して上乗せ支給することを想定している。
・避難所を生活の場としても位置づけ
避難所設置に関しては、次官通知で一人当たりの単価を百三十円から三百円（冬季加算は別枠）に大幅に引き上げた。局長通知では、避難所設置費に支出できる費用として、新たに「テレビ・ラジオ、公衆電話、公衆ファックス、仮設トイレ、仮設風呂、仮設洗濯場（洗濯機や乾燥機を含む）、簡易調理室、冷暖房機器、仮設スロープ、更衣及びプライバシー確保に必要な間仕切り設備などの機械、器具、備品、仮設設備等の整備に要する費用を含む」とした。これらは、阪神大震災では徐々に整備されたものばかりで、間仕切り用パーティションなどは最後まで設置されない避難所も多かったはずだ。今回は、避難所を生活の場としてとらえて充実を図った。ただ、これらの設備については、課長通知で設置期間の長期化などに応じて順次整備するとされている。
また、これまでは必要な機材であっても、あくまで災害救助は臨時措置との発想で、借り上げ費しか支払い対象にされていなかったが、次官通知で購入費も含まれることを明確にした。管理運営者の人件費を除く事務費用も避難所の設置費に含むことで、例えば避難所内新聞を出す際の紙代など消耗品も避難所設置費内に位置づけた。
さらに、高齢者や障害者など災害弱者となる要援護者で、寝たきりなど施設入所が必要なほどでなくても、避難所生活で特別な配慮が必要な人を収容する「福祉避難所」を設置する場合は、別に実費を支給するとした。福祉避難所に対しては、十人の被災者に一人の介助員らを配置する費用や、高齢者、障害者らに配慮した簡易便器などの機器や消耗品の費用を、通常の避難所に上乗せできるとした。
大規模災害時の指針として、事前に地域の大多数の住民が避難することを想定した避難所の量的な確保を求めている。その上で、「原則として耐震、耐火、鉄筋構造で、バリアフリー化された公民館などの集会施設や、学校、福祉センター、スポーツセンター、図書館等の公共施設とすること」とし、公共施設だけでは量的に確保することが困難な場合には、企業の施設や周辺自治体との協力や連携によって、避難所を指定しておくことを求めた。
実際に災害が起きた際は、被災状況や延焼の可能性、危険物の有無などの安全面を直ちに確認してから開設し、指定避難所で不足する場合は、公的な宿泊施設や民間の旅館、ホテルなどを臨時の避難所にするために借り上げることもできるとした。
また、指定外の避難所にも食料・飲料水、生活必需品などを供給するものの、設備が整っている指定避難所への避難に理解を求めるとともに、救助活動の拠点となる施設に避難した人には、円滑な救助実施のために指定避難所への早期移転を促すとしている。
さらに、指定避難所には、平常時から避難所との表示や、最低年に一度の広報などのほか、応急的に必要な食料や飲料水、生活必需品などを、災害救助法で積み立てが義務づけられている災害救助基金も活用して備蓄することが望ましいとした。施設管理者との間で、事前に費用負担などを明確にするとともに、学校の場合には、教育活動の場であることへの配慮を求めた。
さらに指針では、局長通知で求めた設備のほか、被災者への情報提供や被災者相互の安否確認を行うため、避難所にラジオやテレビ、電話、ファクスなどの通信手段を設置することを求めている。
・運営マニュアル作成と研修実施
指針はまた、避難所の運営が円滑でかつ統一的に行えるよう、あらかじめ自治体で避難所運営のマニュアルを作成し、災害救助関係の職員以外の者が利用することを想定して、避難所の管理責任予定者を対象にした研修の実施を求めている。この管理責任者は、原則として自治体職員の配置としたが、交代要員を含めて確保が困難な場合に、施設管理者が任に当たることを想定して、事前の理解を十分に得ておくこととしている。
管理責任者の仕事として、避難した被災者の人数、世帯構成、被害状況、高齢者や障害者などの要援護者の状況などをできるだけ早く把握し、被災者台帳を整備。要援護者には、ホームヘルパーの派遣や社会福祉施設への緊急入所、福祉避難所への避難などの連絡調整を行い、必要な食料・飲料水その他必要な生活必需品の過不足を把握し、その調整のため常に市町村の災害対策本部や他の避難所と連絡をとることを求めている。
さらに、自治会など地域社会の組織やボランティアの協力を得て、避難所の自治組織を育成し、避難者による自主的な運営が行われるよう努め、被災者による自発的な避難所での生活のルールづくりを支援することとしている。
いずれの内容も、阪神大震災での成功例より失敗やトラブル例を元に考えられているとも言え、自治体が先の報告書と合わせてこの通達を理解して、事前の対策やマニュアル作りを行っておけば、余分な混乱は少しでも減らすことができると考えられる。
避難所に入った人や、ライフラインの途絶で炊事のできない人に対する食事の提供について、次官通知では一日当たりの三食分の単価を八百六十円から千十円に引き上げ、生活保護施設での一日の食費と横並びとした。局長通知では、単価は「原則として」という文言を盛り込んで弾力性を持たせた。
また、大規模指針では、備蓄の推進や他の都道府県との援助協定、生協やスーパーなどとの協定の締結を求めるとともに、備蓄食料が乾パンなどの画一的にならず、高齢者や乳幼児、病弱者等の利用にも配慮した創意工夫をするとした。さらに、長期化に対応してメニューを多様化し、栄養バランスを確保して暖かい食事も提供するなど質の確保や、ボランティアらによる炊き出しや集団給食施設の利用など、多様な供給方法の確保に努めるとした。
阪神・淡路大震災で半年に渡って続いた食事の提供は、被災地で地元業者の営業が再開するに従って、民業に対する圧迫ではとの指摘も出た。指針では、食料などの供給契約を地元業者に移行させることで、適温食を確保させるとした。また、被災者自身による炊事が可能になるよう、避難所内の炊事場や食材、燃料の提供、ボランティアらの協力などの環境づくりを進めることも求めている。
・仮設住宅は多様なタイプを
仮設住宅の設置に関して次官通知では、まず一戸当たりの広さの基準を二十六・四平方メートルから二十九・七平方メートルに拡充し、費用は高齢者など向けのバリアフリー対策も含めて二百三万四千円と、従来の基準に比べて四〇・六％引き上げた。
阪神大震災ではほぼ全戸に設置したエアコンを、季節や地域によって異なるとして特別基準の対象としたほか、敷地の整地費や上下水道の配管費用、敷地内の舗装費用など設置場所によってことなる費用も特別基準で別枠としたため、当時に比べて一戸当たり八十万円余りも単価が低くなった。一方で、仮設住宅の設置数は、「みずからの資力では住宅を得ることができない者」を対象とするとの考え方に基づき、全壊世帯数の三割以内となっている点については、阪神大震災で希望者全員に仮設を提供したものの十八万七千世帯の全壊数の三割以内に治まったことから、見直されなかった。
また、今回の局長通知では、家族構成や被災者の心身の状況などに基づいて、広さや間取りのほか、一戸建てや共同生活型など、多様なタイプで提供することを求めた。阪神大震災当初は、希望する単身者は２Ｋに二人で入居してもらうようなことが行われ、途中から１Ｋなどが導入された。指針は、戸数の確保を含めて、あらかじめプレハブ協会など建設事業者団体と協定を締結しておくことを求めており、その際に多様なタイプの供給についても十分協議しておくことが重要となる。
また、次官通知で五十戸以上の仮設団地の場合は、入居者の集会施設を設置できるとし、その基準費用はその都度協議して決め、仮設設置費に含めないとした。阪神大震災で設置されて好評だった、一定の自活能力がある高齢者らがまとまって入居し、ホームヘルパーが常駐した地域型仮設住宅を「福祉仮設住宅」と位置づけ、共同スペースなどを住宅戸数に含めないでいいとした。
大規模災害指針は、仮設住宅の建設用地を選定する際に、上下水道やガス、電気などの整備状況や、医療機関、学校、商店、交通のほか、地域的なつながり、騒音、防火などの面を総合的に考えて、できるかぎり住宅地としての立地条件の適した場所を選ぶよう求めた。原則として(1)公有地、(2)国有地、(3)企業などの民有地の順に選定することとし、民有地は固定資産税の免除など公租公課等の免除を前提に、原則として無償で提供を受けられる土地ならば、仮設住宅用地とすることを可能とした。民有地については、事前に土地所有者と仮設の設置期間や費用負担のあり方などについて、明確にしておくこととしている。一方、仮設住宅代わりに行われた公団や公営住宅の一時使用や、民間アパートを仮設住宅と同様の無料入居とするための借り上げは、仮設の建設が遅れるなどやむを得ない場合とすることとし、あくまで限定的な利用にとどめた。
住宅は、すべてバリアフリー仕様とするとし、多くの仮設住宅をまとめて設置する「仮設団地」のようなケースは、同一規格の住宅を機械的に設置せずに、街並みや地域社会づくりにも配慮した配置を工夫し、異なるタイプのものを組み合わせるなどの方法の検討を求めた。
高齢者の一部仮設への集中を避けるとともに、仮設入居者が地域内で孤立しないよう、周辺住民との交流への配慮を求めた。大規模な仮設団地には、商業施設の誘致や路線バスを増発・開設させるとともに、自治会などを育成。集会施設を、自治会活動などの拠点や、行政などによる保健・福祉サービスを提供する場としても活用し、住宅や就職相談などの行政サービスを、関係部局が連携したチーム方式で対応することなども求めている。
仮設住宅内の高齢者や単身者など孤立しがちな人に対して、自治会を中心にボランティアらのネットワークで見守り活動が行われるよう配慮。被災者が精神的な打撃から積極的に行政などへの要望を訴えないことも予想されるとして、民生委員や保健婦の訪問による積極的なニーズの掘り起こしに努め、被災者のＰＴＳＤ（心的外傷後ストレス障害）に対応した精神保健対策の実施を求めた。
・ボランティアと積極的に連携
災害時に、行政以外に善意のボランティアが活動することは、古くから行われている。江戸時代の飢饉の際に、洋学者の渡辺華山が救小屋を設置しており、関東大震災の際に大学生が救援に活動したり同潤会が義援金で発足しているのもボランティアと言える。しかし、行政が大きく被災した阪神大震災ほど、ボランティアの活動が注目されたことはなかった。
大規模指針では、「被災者への救援物資の配布、避難所における炊き出し、要援護者の安否確認やきめ細かな在宅生活支援など、災害時においてボランティアが果たす役割は極めて大きい」とし、行政から積極的に連携するとした。また、ボランティアをスムーズに受け入れられるよう、行政側がボランティアに対応する窓口だけでなく、行政とのパートナーとなるボランティア側のコーディネート組織を明確に定めて、それを周知することを求めている。
また指針は、刻々と変化するボランティア需要を把握して的確な情報を提供するとともに、大規模化、長期化が予想される場合には、必要に応じて活動費の助成などの検討を求めている。
平常時に求められることとして指針は、連絡・調整機能を強化するために、コーディネーターの養成・配置を行い、ボランティアが安心して活動できるよう、ボランティア保険の普及や活動拠点の整備、活動資材の提供など、活動基盤の整備に努めるとした。さらに、ボランティア団体や企業、労働組合などの民間団体相互のネットワークづくりへの支援も求めている。
厚生省は、災害時のボランティア活動との連携について、社会福祉協議会を所管する同省地域福祉課が「災害時の福祉救援ボランティア活動に関するマニュアル」（一九九六年）をまとめたが、災害救助法を運用する上では今回の指針に基づいた上で、同マニュアルを参考にするとした。
郵便小包の無料化などによって押し寄せる救援物資の山、特に古着の山は、過去の災害でも被災地を襲う二次災害の一つとまでなっていた。阪神大震災でも、自治体は最後まで救援物資の処分に困っていた。
今回の指針では、物資の受け入れは否定こそしなかったが、不要な物が送られないように、必要とする物資の種類・量を速やかに把握し、物資の集積基地や配送ルートを確保するよう求めた。さらに、物資の円滑な受け入れのために(1)品目別に区分し、できるだけ単品で一包みに、(2)識別表などによる内容表示、(3)品物は新品が望ましい、(4)受け入れ・配付にボランティアが不可欠、(5)一定期間後は物資よりも義援金−であることを、国民に周知するよう求めた。
阪神大震災後の自然災害では、多くの自治体が郵便小包の無料化を希望せず、義援金送金のみの受け入れとしており、実態は変化しつつあるようだ。
一方、被災者だけでなく、送った側からも使途が見えにくいと指摘される義援金について指針では、第三者機関の「募集・配分委員会」を設置し、配分終了後などに、監査の実施や配分状況の公表で公平性や透明性を確保することを求めた。
・被災者のニーズ変化に対応した情報提供
被災地のライフラインが寸断されるなかで、何が起きているのか分からない被災者に対する情報提供は重要だ。今回の大震災でも、仮設住宅の募集開始などについて、被災者に十分伝わらずに混乱が助長された面があった。指針では、自治体が災害対策本部ニュースを配布したり、避難所に掲示するだけでなく、地元のラジオ（臨時のミニＦＭ局を含む）、テレビ、新聞など、多様な情報提供手段を活用して情報提供することを求めた。
また指針は、(1)避難誘導段階、(2)避難所設置段階、(3)避難所生活段階、(4)仮設住宅設置段階、(4)仮設住宅生活段階など、時間の経過に伴って変化する被災者のニーズに応じて的確な情報提供をすることを求めた。特に、仮設住宅の生活が始まるなど災害発生から一定の時間が経過した段階では、恒久住宅の建設計画などの被災者が将来に希望を持って安心して生活ができるような情報を提供することを求めている。
４）残された課題
・メニューの早期提供
災害時の生活支援の応急救助策は、今回の災害救助法の通達改正によって阪神大震災で実現したレベルまでは制度化された。しかし、阪神大震災時にはいずれもニーズを先取りして実施されたのではなく、後手後手で行われていた。当時は、誰もがこのような大災害を目の当たりにすると考えていなかったため、やむを得なかったとしても、今後はそれは許されない。
行政が実施する各種の施策は、どうしても詳細が決まらないと正式に発表されない。阪神大震災時には、国レベルで施策として実施を検討している段階で報道され、直ちに住民から地元自治体に「いつから実施なのか」と問い合わせが殺到して自治体が困惑する場面が繰り返された。また、被災者が混乱する状況の中で自力で復旧を進めようとし、苦労した後に行政のプログラムが示されて困惑したり救援全体の中で非効率が生じてしまった。
これらを避けるために必要なことは、救援・復旧支援メニューの早期提供であろう。詳細が確定していない段階だと言うことを明示し、その上で標準的なプログラムを示すことで、住民ニーズを吸い上げてから詳細を決定することもできる。行政が手を出しにくい部分に対して、ボランティアとの連携策を探ることもできる。
当然、これらの初期に示すメニューに関しては、ある程度災害の種類ごとに事前に作成しておくことは可能だ。いわば、地域防災計画や防災業務計画に記されていることを、住民の側に立って理解しやすいように列挙すればいいからだ。東京都が作成した事前復興計画はその試みの一つとも言えるが、行政の内部資料の列挙にとどまっている印象があり、今後のブラッシュアップが期待される。
厚生省が大規模災害時の指針として、仮設住宅の入居者に対しての住宅や就職相談などの行政サービスを、関係部局が連携したチーム方式で対応することを求めている。この対象を仮設居住者に限らず、また一方的な情報提供にとどめずに行われることが求められる。また、被災者ニーズを把握するための総合的な情報提供窓口を、やはり関係部局や他の専門機関、ボランティアらとも連携して避難所開設段階から設置することが望まれる。そのことで、被災者が抱く住居と職の確保などの不安を少しでも早期から解消し、被災者が自立を考えられる手掛かりが得られることは重要なことだと考える。自治体にとっても、仮設住宅や恒久住宅の必要戸数などを把握するだけでなく、さまざまな被災者ニーズをつかんで対応策を打ち出せることにもつながる。また、災害救助法の運用で重要な特別基準の決定にも生かされるだろう。さらに、さまざまなプログラムを実施していく際の優先順位を考える上でも必要なニーズ把握につながるはずだ。
大規模指針の冒頭に「災害の規模や態様は千差万別であることから、災害発生時には、本指針に基づきつつも、臨機応変な対応が必要であることを念のため申し添える」と記した。想像し得ないことが起きるのが災害であり、またそれに対処する手段が特別基準である。法律によっては、運用されたことがない特別基準は少なくないはずだが、阪神大震災以前も災害救助法は特別基準がないと運用ができないと言ってもいいほど、通例化している。特別基準は厚生大臣への申請が必要だが、以前から社会・援護局長通知で「緊急やむを得ない場合は、とりあえず電話により申請し、事後すみやかに文書をもって処理する」となっていることは忘れてはならない。
・住宅政策と仮設住宅
生活支援・復興策のうち、被災者にもっとも負担がかかるのは、住宅である。これは、既に多くの指摘があるところだが、ここでは災害救助法で実施される応急救助対策としての仮設住宅との関係を考えたい。
雲仙・普賢岳の噴火災害以降、北海道南西沖地震の奥尻島や阪神大震災では、希望者全員に仮設住宅が供与され、被災者の住宅確保対策として効果を上げているようにみえる。しかし、仮設住宅はあくまで応急救助による臨時の住居として位置づけられており、安定して住み続けられる場所とはならない。
ここで、仮設住宅のメリットとデメリットを整理してみる。メリットとしては、(1)ハウスメーカー系も含めてプレハブなのですぐ建設でき、早期に提供できる、(2)一戸当たりの建設費が安い、(3)一定のストックが可能−などが考えられる。デメリットとしては、(1)大規模災害時には恒久住宅用地などとは別に広大な用地が必要、(2)自宅再建も含めて恒久住宅への転居が前提で引っ越しの負担を強いるとともに、そのたびにコミュニティーの再構築が不可避となる、(3)耐火・防火性が低く、風水害に弱い−などが考えられる。
全壊・全焼世帯数全体の三割という仮設の設置基準は、言い換えれば生活収入が下から三割の人までを対象とし、それ以上の人は自力での再建が可能であろうということを前提にしていたと言えなくない。阪神大震災時では、こういう人たち以外に、自宅再建までの仮住まいにも利用した人も少なくない。これは大規模災害時のさまざまな制約、例えば隣家の解体まで自宅再建できないとか、各種の権利調整に時間がかかるとか、工務店などの手が足りないなどによって、すぐに再建することが自力ではできないために仮住まいをせざるを得ないものであり、これらの人が仮設に住んだと言うことは、災害救助法の考え方が広がったとも言えよう。今後も、同様の事態があった際には仮設住宅の設置は有効だろう。
しかし、災害で家を失った＝即仮設住宅と考えるのは危険である。災害救助研究会の報告書でも「応急仮設住宅はあくまでも一時的な仮設の住宅であり、すみやかに恒久住宅の復旧・復興を図ることが望まれる。このため、被災地方公共団体においては、持家再建に対する支援策、高齢者等の利用に配慮した公営住宅等の建設計画や入居条件、さらには、高齢者等への対応方策をできる限り早期に提示するとともに、その推進を図ることにより被災者に安心感をもってもらうことが必要である」と指摘している。実際、小規模な災害では仮設の供与より、公営住宅への優先入居などを実施しているケースが少なくない。
また、災害救助法での住宅関係のプログラムの一つである応急修理があるが、阪神大震災では対象世帯が少なかったのは、被災規模が大きすぎて現物支給となる修理の手が足りなかったことや、実質的には希望者全員に仮設住宅が提供されるとなっていたことなども原因として上げられよう。応急修理に関しては、日本建築学会が一九九八年にまとめた提言で、「被災者が可能な限り被災地区にとどまって、地域での復興まちづくりを市民参加で進める足がかりとする」目的で、住宅の応急修理の枠組みを活用した被災住宅暫定補修プログラムの構築を打ち出している。その中で、課題として被災度判定と連動した補修技術の開発や資材の確保、技術者の育成などの仕組みが不可欠とした。大規模災害時に標準的な補修技術が事前にプログラムされていれば、応急修理が有効に機能することが期待できる。
実際の災害時には、災害救助法の応急救助による住宅対策を独立して進めるのではなく、災害救助法の限界を踏まえて恒久住宅の建設などの住宅政策とを総合的にプログラム化して、被災者に提供することが求められる。もちろん、平常時にこれらのプログラムを検討しておくことが大切だ。これは、中央防災会議と国土庁の防災局が内閣府に置かれることになっている今後の省庁再編の中で、災害救助法の所管が厚生省に残るのかどうかもカギとなる。総合的な災害対策、被災後の生活支援プログラムを作っていくために、各省庁の連携がスムーズに行いやすいような組織のあり方を求めたい。
・平常時に災害リスクと正面から向き合う
本稿では、災害救助法を中心とした生活支援策の変遷や現在のプログラムについて整理して紹介し、今後の課題について触れた。国や自治体だけでなくボランティアなども含んで実施されるこれらの生活支援プログラムが、被災者にとって満足いくものとは言えないのは確かだろうが、ではどこまでの水準が望まれるのだろうか。
住宅の被災について考えてみよう。一般のサラリーマンにとって、人生最大の買い物と言えるマイホームが地震などの災害で一瞬にして崩壊し、あとには借金だけが残ってしまう。これは理不尽だと考える人は多いだろう。この理不尽さを感じなくても言いように、地震保険というプログラムが用意されているが、有効に機能していないのは加入者の少なさからも明らかだ。保険会社が払いきれない際の、政府からの財政支出も組み込まれているというある種の公的支援であるにもかかわらずだ。有効に機能しないのは、地震保険の掛け金の高さという現実に比べて、災害リスクは現実のものとして意識されていないからではないかと考える。
現在、地震などの災害時に機能する共済制度の検討が行われているが、全加入の共済とすれば、たとえ政府や自治体からの財政補てんがあったとしても、個人個人の負担を伴う。これは、制度的に相当恵まれている農業災害制度をみても当然のことだ。農家にとって、災害リスクは凶作の原因として目の前のことと意識しやすいこともあるだろう。都市生活者にとっても災害リスクは存在していることは阪神大震災が教えたはずだが、もし現時点で何らかの負担を求められて、どれだけ住民が納得するだろうか。
近畿圏では二〇三〇−二〇五〇年に必ず起きるとされるマグニチュード（Ｍ）８クラスの南海地震で、揺れによる被害と津波による被害が想定されているだけでなく、次の南海地震が起きる前にＭ７クラスの直下型地震が一つか二つ発生することも想定されている。Ｍ８クラスが想定される東海地震は、数年以内に単独で起きるかもしれないし、起きなければ南海地震と同時かその直前に東南海地震としてより大きな規模で起きる可能性がある。関東地方でも、関東大震災で放出された地震を引き起こすエネルギーが徐々に蓄積されつつあり、Ｍ７クラスの直下型地震は一定の切迫性を持って想定されている。地球温暖化の影響で、より災害リスクの高い集中豪雨的な雨が増えていることも指摘されている。
これらの災害に対する政府や自治体による主にハード面の防災対策は、徐々にではあるが進められている。この努力は国家百年の計として続けられねばならない。さらに、個人や民間の住宅やビルなどを含めて、災害に強い家、強い街が作られていかねばならない。阪神大震災で浮き彫りになったインナーシティーの脆弱性をどうクリアするかも大きな課題だ。
しかし、先の共済制度も含めたこれらの対策が、何らかの負担・負荷を住民に強いることも十分考えられる。それを、住民自身が自らの選択として、納得していくためにはどうしたらいいのだろうか。そのために、なぜ、そこまでの対策が必要で、そのために負担や負荷がやむを得ないのか、災害に対してのインフォームドコンセント（十分な説明と納得・同意）が大切となる。
阪神大震災からの復旧・復興がここまで進んだのは、目の前の地震被害という現実を被災者自身が受け入れ、十分とは言えないものの各種のプログラムも活用しながら自らが取り組んだからこそだ。では、平常時から住民が起こりうる災害と正面から向き合えることを可能にした社会をどう作ればいいのだろうか。この大きな命題を回避しては、行政の担当部署や関係機関が各種の対策を進めようとしても、住民だけでなく他の行政セクションにも届かないものになりかねない。
確かに、各種のハザードマップなどを通じて、災害リスクを理解してもらうことは有効だろう。淡路島の野島断層の保存館や、西宮市の仁川百合野町の地滑り資料館なども、住民が災害リスクを理解する手助けになろう。しかし、ただ危険性を伝えるだけでは住民の防災意識を高めることが難しいのは、東海地震対策を長年進めてきた静岡県の実状からも推定できる。「危ない」と言い続けられながら目の前で変化がないと慣れが起きる。緊張感を長期的に維持するのは難しいからだ。また、平常時からあまりにかけ離れた危険に対して一種の思考停止が起き、行政任せ、担当者任せになってしまうことにもなる。このために、土地や建物を取り引きする際の評価に災害リスクを組み入れたり、固定資産税評価に反映させたりするような、平常時の経済システムなどを否応なく災害リスクに向き合わせる仕組みなども検討が望まれる。
望ましい災害時の生活支援策の水準がどうあるべきか、住民自身が自然災害そのものをしっかり見据えられるようなインフォームドコンセントの材料が、行政や専門機関、教育の現場、研究者、マスメディアなどを通じて伝えられ、それが地域や住民に理解され、考える材料となることが、回り道に見えるかもしれないが重要だと考える。（時事通信社神戸総局）
主要参考文献
災害救助誌（災害救助問題研究会・厚生省監修、一九六七年）
災害救助の実務（第一法規・厚生省監修、各年版）
大規模災害における応急救助のあり方（厚生省・災害救助研究会、一九九六年）
自然災害後の「応急居住空間」の変遷とその整備手法に関する研究（牧紀男、一九九七年）
災害絵図集（日本損害保険協会、一九八八年）
大正大震火災誌（改造社、一九二四年）
大震災経済誌（時事新報社経済部、一九二四年）
「毛布とおにぎり」から「間仕切り、風呂付き」へ（中川和之・近代消防臨時増刊号、一九九八年）
国土、厚生、農水など各省庁や各団体ホームページ