災害時のトラブル減らすために、平時からの合意を=災害救助法

自治労通信「地域防災考」(2006年5月6日号)

中川和之(時事通信社防災リスクマネジメントWeb編集長)

 自然が、人間社会の備えを超えて振る舞うことによって、例え命が守られたとしても、日頃の生活を便利にしているライフラインや家、家財などに大きなダメージを与えるのが災害です。電車が止まれば、電気が止まれば、橋が通れなければ、水が届かなければ、落ち着いて寝るところがなければ、自分で炊事できるところがなければ、普段は簡単にできていること一つひとつが困難になります。
 どんな状況になっても、人には必要なことがあります。それを応急的に支えるのが災害救助法(災救法)と言えるでしょう。救助の実施主体は大半が市町村になりますが、その経費を国(最大約9割)と都道府県が負担する根拠が災救法で、つまり「お金は国と県で面倒を見るから、市町村は、自分たちの財政を気にせずに被災住民の支援に全力で取り組みなさい」という法なのです。
 敗戦直後に制定されて以来、1959年の伊勢湾台風をきっかけに、災害対策基本法(災対法)が作られた際に関連項目が削除された以外、法律そのものはほとんど改正されずに使われています。阪神大震災の前までは、大規模な災害がなかったこともあって、運用面もほとんど見直されていませんでしたが、戦後、初めての都市型大規模災害によって、大幅に運用改善されてはいますが、一つひとつの備えはまだまだ不十分なのが現状です。

難局に立ち向かう意欲をエンパワーする

 日常の生活では、毎日、顔を洗って、着替えて、調理をするなどして食事をし、仕事や学校に行き、洗濯やそうじ、片付けをし、買い物をし、ゴミ出しの問題をご近所で話し合い、布団を敷いたりベッドを整えて寝るという、暮らしの当事者であるわけですが、災害時にはそれが普段通りできなくなります。
 一時的に、あるいは永久に何かが失われた被災後、一人一人が、社会がそれを取り戻し、補い、自ら生きる誇りを持って生きることが出来る社会に復興をする。その第一段階が災害救助の場面です。
 普段通りのことが出来ないからといって、避難所にへたり込んで、冷えたお弁当をずっと待つだけの住民を増やしたいとは、支援をする側も、される側も考えてはいないはずです。
 例えば、障害を持っているから何でも受け身でしてもらうのではなく、その持てる力を発揮して主体的に生きていくというエンパワーメントの視点は、被災者の生活再建・復興に欠かせません。阪神大震災5年で行われた兵庫県の震災対策国際総合検証事業で、避難所・仮設住宅の分野を担当した英クランフィールド大のイアン・デービス教授(当時)は、仮住まい期には「難局に立ち向かう意欲の活用が不可欠」と指摘しています。これは、1994年に「災害復旧管理の原則」として国際的にまとめられた10項目の一つなのです。
 阪神大震災のように7カ月も避難所暮らしが続いたり、三宅島のように4年以上も島に帰れない災害の救助は、行政マンも含めて難局に立ち向かう意欲をどう共有できるかがカギになります。災救法の運用をはじめ、災害後の施策展開でこのことが最も重要なポイントだと私は考えています。

要は、なんでもありの特別基準

 災救法に定める救助は、表1にある11項目で、災対法が出来た際に改正された時と変わっていません。「生業に必要な資金、器具又は資料の給与又は貸与」の項目は、災害援護資金をはじめ、様々な融資制度などがあるため、戦後すぐは種もみの貸与などの根拠になっていたこの項目は実質的に機能していませんが、他の項目は具体的なプログラムを変えながら、使われています。

(表1)
災害救助法に定める救助
災害救助法による応急救助は、被災者に対する応急的、一時的な救助という趣旨から、次の事項について行われる(災害救助法第23条及び同法施行令第9条)。
ア:避難所及び応急仮設住宅の供与
イ:炊出しその他による食品の給与及び飲料水の供給
ウ:被服、寝具その他生活必需品の給与又は貸与
エ:医療及び助産
オ:災害にかかった者の救出
カ:災害にかかった住宅の応急修理
キ:生業に必要な資金、器具又は資料の給与又は貸与
ク:学用品の給与
ケ:埋葬
コ:死体の捜索及び処理
サ:災害によって住居又はその周辺に運ばれた土石、竹木等で、日常生活に著しい支障を及ぼしているものの除去

 災救法が改正されない理由は、「特別基準」にあります。通常の行政事務で考えると、「特別基準」などというものは、どうしてもやむを得ないときに、面倒な手続きで行われるものと考えられるでしょう。それと全く異なるのが災救法です。厚労省の災害救助・救援対策室に、都道府県の担当課が「一般基準では間に合わないので、こういう特別基準でやっていいですね」と電話一本かければOKなのです。
 一昨年5月に厚労省でまとめた災害救助事務取扱要領は、次のように書いています。「いわゆる通常の定型的な事業等で国の補助基準が定められ、これを超える場合に厚生労働大臣に協議して特別基準を設定する事業とは、いささか、その性格が異なる」。具体的なシナリオを元に備えていても、想定外がありえるのが災害時です。その際に、臨機応変な対応を可能にしてくれる便利な法律なのです。その使い方のミソを知っておくことが、スムーズな対応を可能にします。
 もう一つは、災救法は応急期ゆえに、救援を受ける人の経済状況などに関係なく実施されますので、所得要件はありません。自治体が、災救法の施策に上乗せ、横出しをする際に所得要件を付けてしまうと、本体部分ですら制限してしまう可能性があることも気をつけねばなりません。行政にとっては金科玉条に感じる「公平平等」ですが、被災状況に応じた臨機応変の対応も重要なポイントです。

毛布とおにぎりから、間仕切り風呂付きへ

 毛布とおにぎりを提供して、とりあえず命が守れる安全な場所を用意すれば、あとは高度成長など社会全体の余力でどうにかなる程度の災害しかなかったため、阪神大震災ではすべての対応が後手に回りました。被災者が自己選択をしたくても、待っていた方が得という状況が長く続いたことが、自立の遅れを招いたとも指摘されています。
 その反省から、97年に厚生省が出した大規模災害時の指針で、避難所の間仕切りや風呂、洗濯機などの整備や福祉避難所の設置、仮設住宅団地の集会場設置など、阪神大震災で実現した内容をほとんど盛り込みました(最新基準・表2)。

(表2)
阪神大震災の災害救助費と現行基準(2005年度)
(災害救助法の予算対象、1995年度分まで。かっこ内は当時の基準)
避難所設置費用
 45億5100万円
 兵庫県 216日間、延べ1480万人収容
 大阪府 139日間、延べ9万9千人収容
 1日一人当たり310円(当時130円)
 現行基準=1日一人当たり300円、期間7日以内
応急仮設住宅設置費用
 1447億300万円
 兵庫県 4万8300戸、大阪府 1381戸
  2000年1月14日 全入居者転出
 1戸当たり286万円(同144万7千円)
 現行基準=1戸当たり238万5000円、災害発生から20日以内着工
炊き出しその他食品費用
 181億5500万円
 兵庫県 216日間、約7300万食
 大阪府 139日間、約27万食
 1日一人当たり1200円(同860円)
 現行基準=1日一人当たり1010円、期間7日以内
被服・寝具その他生活必需品費用
 7億7500万円
 兵庫県 約5万8000世帯(平均1万3000円)
 大阪府 約2600世帯(平均1万2000円)
 現行基準=全壊世帯(3人、冬季)5万1400円、期間10日以内
      半壊世帯(同、同)1万6900円、期間10日以内

 さらに、私も分科会メンバーとなった厚労省大規模災害救助研究会が、2001年3月にまとめた報告書では、次の3点が重要なポイントとなっています。
 ・災害が起きてから対応するのではなく、事前に何ができるか備えておく
 ・具体的災害シナリオに基づいた救助手順を、避難所単位までの住民ベースで事前の合意形成を図っておく
 ・被災者が今後の生活再建のシナリオを見いだせるよう、被災早期に多様な選択肢を示す

 これは、災救法による応急救助の段階から、被災した住民の自立再建支援を考えねば、難局に立ち向かう意欲を活用するどころか、スポイルしかねない可能性すらあるからです。
 行政による一方的な救済措置だけでは十分なニーズに応えられず、被災者の努力や助け合い、ボランティア等による自発的な支援等を引き出すことが重要とし、「行政は、被災者等の自立支援を生活再建の基本理念としつつ、長期的なビジョンを示して支援を行うべき」と指摘しました。福岡県西方沖地震で、玄海島の再建方針を早期に住民と共有しながら、島と市内の双方に仮設住宅を設置して復興を目指しているのは、そのモデルとも言えるでしょう。
 また報告書では、実施体制等のあり方として、実務に精通した職員のアドバイザー派遣を求めていましたが、中越地震の被災地に兵庫県や神戸市の職員が派遣されるなど一定の成果は上げはじめていますが、ボランティアとの連携や、情報収集・提供体制などは、まだまだ進んでいないのが現状です。

小部屋避難所、仮設デイケアセンター、自宅敷地仮設

 避難所といえば学校の体育館と考えてしまいがちですが、より生活環境が良い小部屋などがある施設の利用も望ましく、有珠山噴火の際には休業中のホテルの従業員宿舎など多様な施設が活用されました。福祉避難所の整備は、国全体の要援護者支援策強化の中で、ようやく具体的な方向が示されてきたところで、立ち後れています。
 生活再開のきっかけにもなり、温かい物を食べられるということから、災救法の「現物給付」の範囲を拡げ、避難所での食事提供を食材提供による自炊も推奨されるようになりま、共同洗濯機の配置や、仮設風呂は定型化しています。
 一方で、長期化した有珠山噴火や中越地震でも、地域住民や自治体の無理解から間仕切りが使われないなどの問題は残っています。避難所以外で生活する在宅被災者を含めた地域やコミュニティの防災拠点的な活動にもばらつきがあります。報告書で求めた避難所の終了基準の設定も具体化されていません。
 被災後の仮住まいについては、阪神大震災までは、避難所→仮設住宅→復興公営住宅という”単線”だったのが、公営住宅や民間賃貸アパートの活用例も増えています。災害前から不動産事業者団体と協定を結んでいる自治体もあります。中越地震では、応急修理制度が積極的に活用されました。仮設住宅団地に集会施設を設置するだけでなく、全村避難をした旧山古志村にあったデイサービスセンターを、長岡市内の仮設住宅団地に仮設建物で設置し、元のスタッフらでのケアの継続が可能になりました。宮崎県では自宅敷地への仮設住宅の設置を行っています。
 大規模災害救助研究会の報告書では、普段想定しない事態が生じるために、ある一定の合理的な目的を持つ対策が、他方ではマイナスに働くことも出てくるのが災害時であり、このような価値対立を、平時から住民と共にワークショップなどを重ねて、コンセンサス形成を図る努力が不可欠だと指摘しています。災害で失われた力をより削ぐことになりかねないトラブルを減らし、行政を含めた地域全体で難局に立ち向かう意欲を共有する。そんな、備えをすることが求められているのです。(了)


トップ|index|中川 和之

転載やリンクの際はご連絡下さい