「毛布とおにぎり」から「間仕切り、風呂付き」へ
=災害救助法の運用充実で昨年七月に新通達−厚生省=


「近代消防」98年2月増刊号(阪神大震災3周年)

時事通信社       
社会部科学班 中川和之



 大地震などが起きて被害が生じた際、国や自治体が行う人命救助や被災者の衣食住の確保は、災害救助法に基づいて実施されている。しかし、南海地震後の一九四七年に成立し、極端に言えば雨露がしのげる場所で毛布にくるまって炊き出しのおにぎりを食べるというレベルを前提に作られた同法の枠組みが、近代化された大都市を襲った阪神・淡路大震災にどこまで十分役割を果たしたのか。それは、後手後手に回った様々な応急救助の実施状況からみても言わずもがなだ。その反省から、同法を所管する厚生省は、社会・援護局長の私的諮問機関として「災害救助研究会」(座長・三浦文夫日本社会事業大学大学院特任教授)を設置。九六年五月の「大規模災害における応急救助のあり方」という報告書(本誌九七年二月の臨時増刊号で概要紹介)に基づき、同省は災害救助の内容を大幅に拡充する四つの通達を九七年六月三十日付けで出した。

 これらの通達で定めた多くの項目は、阪神・淡路大震災で後手に回りながらも実現されたことではある。しかし、当時は法の枠組みでは何の方向も示されておらず、混乱の中で現場の問題点を解決する手段としてようやく実施されたことばかりだった。今回の通達は、それらの経験を法制度の中で新しく明確に位置づけたものがほとんどだ。震災直後に厚生省担当記者だった筆者は、同研究会の議論や報告書、その後の同省の対応策の検討の取材を踏まえ、実質的には同法の改正とも言える新しい通達の内容の特徴を解説し、若干のコメントを付した。

 もちろん、この通達通りやれば災害の影響を最小限にとどめられるわけではない。災害は、経験がない事態を引き起こすから災害なのだ。それに対処するには、「臨機応変の対応と、それを可能にする平常時から『顔の見える関係』の構築」、「縦割り意識や、事なかれ主義の排除」、「自らの能力の限界の見極めと、ボランティアを含めた多方面の連携」などが重要だ。そのことを十分意識した上で、今回の通達を多くの関係者が理解し、いざというときスムーズに災害救助法の枠組みを活用して、より混乱が少なく効果的な災害救助が実現することを願う。

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その気になれば何でもできる災害救助法


 通達の詳細な内容に立ち入る前に、災害救助法自体の性格を把握することが重要だ。阪神・淡路大震災では、避難所のカーペットや間仕切りパーテーション、仮設住宅のエアコンや仮設団地のコミュニティー施設など、当時の基準になかった被災者対策が実施された。それは、超法規的に行われたのではない。災害救助法自体の枠組みがそれを可能にた。

 一八九九年(明治三十二年)に制定された罹災救助基金法の流れを汲む災害救助法は、「応急仮設住宅を含む収容施設」や「医療及び助産」「救出」など十種類の救助を国や都道府県が行うことを定めただけで、法律を適用する具体的な手続きや詳しい救助の内容はすべて政令や通達で定めている。伊勢湾台風後の六二年に災害対策基本法が作られた際、災害対策本部の設置や平常時の防災対策などの条項が災対法に移管された。親(災害救助法)から生まれた子(災害対策基本法)が、国内の災害対策の大枠を決める法律となり、子が親の上に立ってしまうという大逆転まであったのに、災害救助法のその他の部分は改正されなかった。結果として、できるだけ法律で規定するという現在の法体系のあり方とは異質な法律のままとなっている。

 それは逆に言えば、行政が必要だと判断すれば新たな立法措置を取らなくてもどんな手段でも講じられる、そんな便利な法律だとも言える。震災後、厚生省内で同法を改正すべきではないかとの議論がなされたが、予想し得ないことが起こりうる災害時に、臨機応変に対応するためにも、現行法のままがいいという判断がなされた。政令市が他の市町村と同じく都道府県の元にぶら下がる仕組みになっていて、政令市が災害救助法の実施主体にはなっていない点など、筆者も当初は改正論者だった。しかし、抜本的な改正を目指した災対法が関係省庁の縦割り対策の寄せ集めのような結果になったこともあり、現実的には災害救助法には手を付けない方がいいと考えざるを得なかった。

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さまざまな顔を持つ災害に対応する「特別基準」


 大枠しか決めていない災害救助法が、臨機応変にさまざまな災害事象に対応することを可能にするのが「特別基準」だ。同法に基づいて実施する救助の基準費用などを定めた厚生事務次官通知は、一九六五年に出されて以降、物価スライドなどはあったものの、その内容はほとんど変わっていなかった。しかし、その冒頭には「この基準によりがたい特別の事情があるときは、そのつど厚生大臣に協議し、特別基準を設定することができる」ということが記載されている。ここが災害救助法の枠組みの中で、最も重要な項目だ。実際に阪神・淡路大震災では、後手後手ながらもさまざまな「特別基準」で被災者対策の充実が図られた。

 残念ながら、震災の直後には同法の趣旨を把握していない一部自治体の幹部が「すべて国の基準通りの実施を」と指示して、現場からの要請を厚生省に働きかけなかったことがあった。その結果、地元では「国はこんな基準でできると考えているのか」と政府を批判する声が出され、厚生省では「なぜ特別基準を求めてこないのか」と首をひねり、混乱に輪をかけてしまったという。これは、被災者にとって不幸なことだった。

 今回、出された通達は、生活水準の向上などを踏まえ、阪神・淡路大震災でも実施できなかった対策も盛り込んだ。しかし、同じ地震災害を想定しても、直下型地震によって都市に被害を生じさせた阪神・淡路大震災と、心配される東海地震のようなプレート境界型地震では揺れの範囲の広さや津波など被害の様態は異なる。また、今回は真冬の早朝に起きた地震だったが、季節や時間帯によって被災者が直面する困難事は大きく変わる。想像し得ないことが起きるのが災害であり、またそれに対処する手段が特別基準だ。

 通達をまとめた同省災害救助対策室では、自治体などに説明する際、必ず特別基準のことを周知徹底しているという。特別基準の申請方法について、社会・援護局長通知では、阪神・淡路大震災以前から「緊急やむを得ない場合は、とりあえず電話により申請し、事後すみやかに文書をもって処理すること」と記している。このことを、関係者が把握しておくことは極めて重要なことだと考える。今回の通達は、いわば最低ラインであり、災害時には特別基準があることを十分念頭に置きながら、対処することが必要だ。

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次官、局長通知は水準底上げ、大規模災害時は運用指針で


 阪神・淡路大震災の災害救助法に基づく予算措置は六、七年度分で計千八百四億円(別表1参照)に上った。これは、厚生事務次官通知で定められた当時の基準を上回っており、ほとんどが特別基準で行われた。今回の次官通知や局長通知は、全体水準の底上げとして基準額を大幅に引き上げた。また、大規模災害を想定した応急救助の運用指針を、保護課長名で初めて示し、事前の準備を含めた具体的なガイドラインを明示した。

 当初の検討過程で次官と局長通知は、従来基準と大規模災害時の基準の二本立てにすることも検討された。財政当局との協議の結果、全体を一定レベルに引き上げたうえ、大規模災害時などには指針をもとに対応し、不足時には特別基準で対応するという考え方でまとめた。たとえば、仮設住宅のエアコン設置費は、季節や地域によって要不要があるとして基準費用には含まれていない。別表1で、阪神・淡路大震災で負担された費用より少ないのはそのためだ。実際の災害時には、被害の様態や季節、地域に応じた特別基準を検討することが求められる。

 災害救助法が適用されるかどうかは、同法施行令では例えば人口五万−十万人の市区町村で八十世帯以上の全壊などの基準が定められている。適用は、警察や消防などの調べを元に被災世帯数を厚生省に報告して決定する。しかし、被害の広がりが分からなかった阪神・淡路大震災では、地震後六時間以上たった正午になって、まず神戸市の適用を決め、徐々に対象地域を広げていき、結果として対策の遅れを招いた。今回は、局長通知で同法の適用を決める際の手続きを変更し、都道府県から同省への報告の方法について「内容の全てが判明しないときは、判明している内容について報告する」とし、概要だけでも適用を判断できるとして臨機応変な対応を可能にした。

 今後は、国土庁が九六年四月から運用を始めた「地震被害早期評価システム」や、各自治体で設置の動きが進んでいる同様システムを活用し、被害の全体像を早期につかんで災害救助法の適用をいち早く決められる手法の検討も期待される。

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〔避難所〕
間仕切りや簡易調理室も設置


 避難所設置に関しては、次官通知で一人当たりの単価を百三十円から三百円(冬季加算は別枠)に大幅に引き上げた。局長通知では、避難所設置費に支出できる費用として、新たに「テレビ・ラジオ、公衆電話、公衆ファックス、仮設トイレ、仮設風呂、仮設洗濯場(洗濯機や乾燥機を含む)、簡易調理室、冷暖房機器、仮設スロープ、更衣及びプライバシー確保に必要な間仕切り設備などの機械、器具、備品、仮設設備等の整備に要する費用を含む」とした。これらは、阪神・淡路大震災では徐々に整備されたものばかりで、間仕切り用パーティションなどは最後まで設置されない避難所も多かったはずだ。

 従来の災害救助法の考え方では、避難所への収容は、水害で床上浸水したり、土砂崩れの危険があるなど自宅に居ては新たな被害に遭う可能性がある人を、短期間の収容することを実質的に想定。極端な言い方をすれば、雨露をしのげればいいという発想だった。

 しかし阪神・淡路大震災では、家屋の倒壊や崖崩れの恐れなど新たな被害にあう危険性があった人だけでなく、半壊程度の人でもライフラインが途絶している間は自宅での生活ができないために避難所生活を余儀なくされたケースも少なくなかった。今回の通達では、水道やガスの復旧には時間がかかり、また大規模災害の場合は仮設住宅の設置までには一定の時間はかかることも想定し、避難所を生活の場としてとらえて充実を図った。

 また、これまでは必要な機材であっても、あくまで災害救助は臨時措置との発想で、借り上げ費しか支払い対象にされていなかったが、次官通知で購入費も含まれることを明確にした。管理運営者の人件費を除く事務費用も避難所の設置費に含むことで、例えば避難所内新聞を出す際の紙代など消耗品も避難所設置費内に位置づけた。

 さらに、高齢者や障害者など災害弱者となる要援護者で、寝たきりなど施設入所が必要なほどでなくても、避難所生活で特別な配慮が必要な人を収容する「福祉避難所」を設置する場合は、別に実費を支給するとした。

 開設期間は、改正された次官通知でも、あえて従来通り七日間とした。これは、小規模災害時には、必要な人には早急に仮設住宅を設置するなどして、いたずらにだらだらと避難所生活を続けさせない方が望ましいとの考えからだ。このため、大規模災害とまでは至らなくても、ライフラインの復旧などに一週間以上はかかることが想定されるようなケースでは、早期に特別基準を申請することが求められることになる。もちろん、大規模な災害時などは電話連絡で特別基準の手続きが可能なことは、先に述べたとおりだ。

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企業の協力も得て量的な確保を−指針


 大規模災害時の指針では、事前の対策として、地域の大多数の住民が避難することを想定した避難所の量的な確保を求めている。その上で、「原則として耐震、耐火、鉄筋構造で、バリアフリー化された公民館などの集会施設や、学校、福祉センター、スポーツセンター、図書館等の公共施設とすること」としている。実際に、公共施設だけでは量的に確保することが困難な場合には、企業の施設や周辺自治体との協力や連携によって、避難所を指定おくことを求めている。

 最大で三十二万人以上の人が避難所で生活した阪神・淡路大震災では、学校や地域福祉センターなどにとどまらず、公園、市役所など多種多様に及んだ。自宅が全壊や半壊でなくても、ライフラインが途絶する中で、余震や降雨による崖崩れなどの恐怖もあって、避難する人は多く、救助を行う拠点になる市役所や警察、仮設住宅用地になる公園などにも入り込んだ。事前に、最悪の事態を想定して、量的な確保を図ることは、実際に応急救助を進めていく上で必要不可欠なことだ。また、指針では触れていないが、仮設住宅用地を含め、その設置場所自体が災害に対する危険性が低いことも確認しておく必要がある。避難所の裏が急傾斜地に指定され、地震の後の降雨で崖崩れの恐れが出てそこから避難するというようなことは、避けねばならない。

 一方で、公的な施設をすべて避難所に指定することは、かえって混乱を招くことになる。神戸市の中心地に近い王子公園が、臨時のヘリポートなどの救援拠点として活用できたのも、夜間はカギがかかっていて誰も入れなかったという不幸中の幸いからだった。効率的で早急な災害救助を進めるためにも、救助活動の拠点確保を念頭に置いて、避難所を確保しなければならない。また、公園などのテント村は、被災者間で救援落差を生じさせ、行政に対するいたずらな悪感情を育成することともなり、復旧・復興の妨げともなった教訓を忘れてはならない。

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不足時には、民間の旅館、ホテルの活用も


 指針では、指定した避難所については、施設に避難所であることを表示するとともに、少なくとも年に一度は広報を行うなどの周知徹底を求めている。また、応急的に必要な食料や飲料水、生活必需品などを、災害救助法で積み立てが義務づけられている災害救助基金も活用して備蓄することが望ましいとした。指定した避難所の施設管理者との間で、事前に費用負担などを明確にしておき、学校を指定する際には、教育活動の場であることへの配慮を求めている。

 また指針は、実際に災害が起きた際は、被災状況や延焼の可能性、危険物の有無などの安全面を直ちに確認して、避難所を開設し、指定した避難所では不足する場合には、公的な宿泊施設や民間の旅館、ホテルなどを臨時の避難所にするために、借り上げることも求めている。

 阪神・淡路大震災でも、民間のホテルなどから避難施設として提供するとの申し出もあったが、自治体側が「設備が整いすぎて他の避難所とのバランスが取れない」などとして断るケースもあったという。そのようなケースは、できれば福祉避難所としてより手厚い救助が必要な要援護者に入ってもらうなどの活用を検討し、行政が陥りがちな底辺にそろえる悪平等をさけねばならない。

 さらに指針では、被災者への情報提供や被災者相互の安否確認を行うため、避難所にラジオやテレビ、電話、ファクスなどの通信手段を設置することを求めている。

 ライフラインが途絶した被災地内の住民が、被災地の状況を最も把握できない阪神・淡路大震災のようなことになり、被災者がより不安を抱くことのないよう、情報提供は重要だ。阪神・淡路大震災では、民間企業や放送局などの寄付によって、ラジオやテレビが設置されたケースも多かった。平常時に、企業との間でいざというときに寄付という形で速やかな資器材の提供を受けられる協定を結ぶような工夫も必要だろう。

 避難所開設後の生活環境の整備のために、指針では、寝具や服、日用品などの速やかな配布のほか、長期化が見込まれる場合は、被災者に対するプライバシーの確保や、暑さ寒さ対策、入浴、洗濯の機会の確保など、局長通知で避難所開設費に含めた間仕切り用パーティションや、洗濯機・乾燥機、仮設風呂・シャワー、障害者用トイレやスロープ等の仮設など、設備の充実を求めている。また、避難所維持のために、衛生管理対策のほか、必要な電気容量確保に注意することも指摘している。

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未公認避難所へは物資支給し、指定避難所への誘導を


 指針は、指定した避難所以外の被災者への支援策として、「関係機関等との連携、連絡先の広報等を通じるなどの方法を講じ、指定避難所以外の施設などに避難した被災者の避難状況を把握し、食料・飲料水、生活必需品などを供給すること」としている。

 阪神・淡路大震災では、未公認の避難所への対策が後手に回り、被災者間の救援落差を招いた。行政とボランティアが積極的に連携した兵庫県西宮市では、ボランティアのネットワークが確認した未公認避難所は、直ちに市当局も認定して指定避難所と同じように物資の支給対象にしていたが、神戸市では情報の集約ができずに混乱が長引いた。指針が求めている連携する関係機関の中に、住民の自治組織やボランティアなども含め、未公認の避難所に対して早期に手を打つことが必要だ。

 ただ指針は、指定避難所以外に避難した被災者に対しては、仮設トイレや仮設風呂などの設備が整って、各種の救助が確実になされる指定避難所に移転することの理解を求めるとともに、特に救助活動の拠点施設への避難者は、できる限り速やかに指定避難所への移転を図ることを求めている。

 阪神・淡路大震災で、西宮市はボランティアの協力を得て、公園などにテントを張って避難している人を早期に避難所に移転してもらった。一方で、ボランティアたちにも勝手にテントを張るのは避けてもらい、施設内に宿泊場所を提供した。この枠組みが、被災後1カ月以内にできあがったことで、その後長期的にテント村ができてしまうなどの混乱を避けることができた。自治体としては、避難所を事前に指定する際に、単に数あわせで量を確保するだけでなく、地域の実情を十分把握して未公認の避難所がでなくてもいいように努力し、その上でボランティアとの連携など被災者に心理的な不安を感じさせないで移転を促すような手法を取るようにすべきだろう。

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ボランティアの協力も得て被災者の自主運営を


 指針はまた、避難所の運営が円滑でかつ統一的に行えるよう、あらかじめ避難所運営のマニュアルを作成。災害救助関係の職員以外の者が利用することを想定して、マニュアルに基づいた避難所の管理責任予定者を対象の研修実施を求めている。管理責任者については、原則として自治体職員を配置するとしているが、交代要員を含めての確保が困難な場合に、施設管理者が任に当たることを想定。事前の理解を十分に得ておくことを求めている。

 避難所の管理責任者の業務として、指針では、避難した被災者の人数、世帯構成、被害状況、高齢者や障害者などの要援護者の状況などをできるだけ早く把握し、被災者台帳に整備。要援護者には、ホームヘルパーの派遣や社会福祉施設への緊急入所、福祉避難所への避難などの連絡調整を行い、必要な食料・飲料水その他必要な生活必需品の過不足を把握し、その調整に当たるため常に市町村の災害対策本部や他の避難所と連絡をとることを求めている。

 さらに指針では、自治会など地域社会の組織やボランティアの協力を得て、避難所の自治組織を育成し、避難者による自主的な運営が行われるよう努め、被災者による自発的な避難所での生活のルールづくりを支援することとしている。

 これらの自主的な運営や自発的ルール作りは、できるだけ早期に取り組みを始めることが重要だ。被災者が、行政やボランティアに依存し続けることで、復旧・復興を進めるために重要である被災者の自立が阻害されてしまうからだ。指針でも求めている避難所の早期解消や仮設住宅への引っ越しを、被災者との軋轢なく図っていくためにも不可欠なことだ。

 避難所の運営に関わるボランティアや一部の住民に役割や責任が集中すると、自分がやらねばと使命感を持ちすぎて「燃えつき症候群」に陥ってしまいかねず、結果として被災者の自立も阻害される。実際、阪神・淡路大震災の一部避難所で、被災者のためにとがんばりすぎるボランティアリーダーを避難所から”排除”するために、ボランティアのコーディネート組織側で「一時休暇」を言い渡し、不在の間に自主運営が可能なルール作りを進めたケースもあった。

 一方で、施設管理者やボランティアリーダー、住民の間で良好な運営ができた避難所では、早期に学校の教育機能を回復できるよう、被災者も協力するということが実現できた。大半が学校だったため「校長や教頭に優れた人材がいた避難所はうまくいった」と指摘する地元の教育関係者も少なくない。しかし、どこにでも適した人材がいるとは限らない。今後、避難所運営のマニュアルを作る際には、優れた施設管理者やボランティアリーダーなどに頼らなくてもいい内容を目指さねばならない。


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〔仮設住宅〕
設置費は4割アップ、エアコンは特別基準で


 仮設住宅の設置に関して次官通知では、まず一戸当たりの広さの基準を二十六・四平方メートルから二十九・七平方メートルに拡充し、費用は高齢者など向けのバリアフリー対策も含めて二百三万四千円と、従来の基準に比べて四〇・六%引き上げた。

 別表1にあるように、阪神・淡路大震災に比べて一戸当たり八十万円余りも単価が低いが、これについては、阪神・淡路大震災でほぼ全戸に設置したエアコンを「季節や地域によって必要性が異なるので特別基準の対象」(厚生省)として含んでいないほか、阪神・淡路大震災の費用に含まれている敷地の整地費や上下水道の配管費用、敷地内の舗装費用は、必要な場合に特別基準として対応するとしている。以前から、避難所にしろ、仮設にしろ、自治体単位の総額で人数や戸数を割った平均値が基準費用以内であればいいのは当然だが、エアコンや敷地費用は総額の枠外としていいということだ。

 仮設住宅といえば、間取りはプレハブの2Kというケースが阪神・淡路大震災でも多いパターンだった。今回の局長通知では、家族構成や被災者の心身の状況などに基づいて、広さや間取りのほか、一戸建てや共同生活型など、多様なタイプで提供することを求めている。大震災当初は、単身者は2Kに二人で入居してもらうようなことが行われたが、途中から1Kなどが導入された。指針は、戸数の確保を含めて、あらかじめプレハブ協会など建設事業者団体と協定を締結しておくことを求めており、その際に多様なタイプの供給についても十分協議しておくことが重要だろう。

 現在、厚生、建設、通産の関係省庁と事業者団体で、今回提供された各種の仮設住宅の使い勝手などの調査を踏まえ、独り暮らしから多人数家族までに対応する数種類のモデル住宅や、業界内での規格の統一で効率的な設置を可能にする方策などの検討も進められている。

 また、次官通知で五十戸以上の仮設団地の場合は、入居者の集会施設を設置できるとし、その基準費用はその都度協議して決めるとした。阪神・淡路大震災で設置されて好評だった、一定の自活能力がある高齢者らがまとまって入居してホームヘルパーが常駐する「福祉仮設住宅」の場合は、共同スペースなどを住宅戸数に含めないでいいとしている。

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免税前提に民有地の無償提供も


 指針では、仮設住宅の建設用地を選定する際は、「上下水道、ガス、電気等の生活関連設備の整備状況、医療機関、学校、商店、交通、地域的なつながり、騒音、防火等の面を総合的に考慮し、できるかぎり住宅地として立地条件の適した場所」を選考。原則として(1)公有地、(2)国有地、(3)企業などの民有地の順に選定することとし、民有地は固定資産税の免除など公租公課等の免除を前提に、原則として無償で提供を受けられる土地ならば、仮設住宅用地とすることを可能とした。

 阪神・淡路大震災でも、私立大学のグラウンドや、生協のテニスコートなどの民有地が使われたが、設置期間のめどや現状復帰の費用負担などについて、十分な調整がないままに緊急避難的に利用した。このため指針は、用地の所有者と設置期間や費用負担のあり方などの利用関係について、事前に明確にしておくことを求めている。

 阪神・淡路大震災では、全国で最大時約一万二千世帯が、仮設住宅代わりに公団や公営住宅を一時使用し、兵庫県では民間アパートの借り上げも行われた。これについて指針では、仮設の建設が遅れるなどやむを得ない場合とすることとし、あくまで限定的な利用にとどめた。これは、公営住宅などを活用した場合に、無償で提供される仮設住宅でありながら、施設的にはたとえ助成金などがあったとしても有償となる恒久住宅とほぼ同様水準になり、転居などの手続きが難しくなることもあるためだ。筆者としては、仮設の戸数確保を前提として、これらの公営住宅を早期から恒久住宅として提供する方策が検討されていいと考える。

 住宅の仕様について指針は、すべての仮設住宅をバリアフリー仕様とすることを求めた。さらに、多くの仮設住宅をまとめて設置する「仮設団地」のようなケースは、同一規格の住宅を機械的に設置せずに、街並みや地域社会づくりにも配慮した配置を工夫し、異なるタイプのものを組み合わせるなどの方法の検討を求めた。仮住まいとはいえ仮設住宅を、住みやくするためにはいずれも重要なことだ。

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高齢者集中を避け、自治会活動を支援


 指針では、高齢者が一部の仮設に集中しないようにするとともに、仮設入居者が地域内で孤立しないよう、周辺住民との交流が図れるような配慮することを求めている。また、大規模な仮設団地には、商業施設の誘致や路線バスを増発・開設させるとともに、仮設団地では自治会などを育成。集会施設は、自治会活動などの拠点としてや、行政などによる保健・福祉サービスを提供する場所としても活用し、住宅や就職相談などの行政サービスを、関係部局が連携したチーム方式で対応することなども求めている。

 仮設住宅内の高齢者や単身者など孤立しがちな人に対しては、自治会を中心にボランティアらのネットワークで見守り活動が行われるよう配慮。被災者が精神的な打撃から積極的に行政などに対する要望を訴えないことも予想されるとして、民生委員や保健婦が訪問しての積極的なニーズの把握に努めるとともに、被災者のPTSD(心的外傷後ストレス障害)に対応した、中長期的な精神保健対策の実施を求めている。これらは、いずれも阪神・淡路大震災では孤独死などが問題になってから対応されたことを、早期にプログラムした行政サービスとして実施し、被災者の精神的な負担軽減と自立を目指している。

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〔食料や救援物資〕
食費は生活保護施設と横並びに


 避難所に入った人や、ライフラインの途絶で炊事のできない人に対する食事の提供について、次官通知では一日当たりの三食分の単価を八百六十円から千十円に引き上げ、生活保護施設での一日の食費と横並びとした。局長通知では、単価は「原則として」という文言を盛り込んで弾力性を持たせた。また、従来から実質的には行われていたが、文書化されていなかったパンや弁当の購入費が食費に含まれることを局長通知で明確にした。

 水準は十分とは思えないが、「原則として」であり、特別基準も視野に入れながら、現場で運用されることが望ましいだろう。また、弁当の明文化は、いまさらではあるが、食事の提供とは炊き出しのおにぎりの時代ではないことを明確にした意義はある。しかし、ここまで書かいておかないと、「おにぎりで十分」と思いかねない自治体の災害や財政担当者の意識を変えられないのかもしれない。阪神・淡路大震災では、朝食時に昼食分のパンも一緒に配って経費を浮かし、その分を夕食に回して内容を充実させることも行われた。日中は、通勤者などで人数が少なく、昼にボランティアによる炊き出しがあったことも夕食の充実に功を奏した。

 一方、指針では、備蓄の推進や他の都道府県との援助協定、生協やスーパーなどとの協定の締結を求めるとともに、備蓄食料が乾パンなどの画一的にならず、高齢者や乳幼児、病弱者等の利用にも配慮した創意工夫を求めている。さらに、長期化に対応してメニューを多様化し、栄養バランスを確保して暖かい食事も提供するなど質の確保も求めた。また、ボランティアらによる炊き出しや集団給食施設の利用など、多様な供給方法の確保に努めるとした。

 阪神・淡路大震災で避難所の食事を研究している栄養学の専門家は、暖かいお茶の一杯が被災者の精神的な安定につながると指摘し、栄養的にも暖かい食事が不可欠としている。余談ではあるが、筆者の個人的体験でいうと、取材で発災初日から現地入りして四日目の午後、同僚がいきなり食材を購入にでかけた。こちらが長田区内で生存者の保護とかのニュース処理に追われている横で、「こういう時は、これが大事なんや」と言いながら大根などを切り始めた。こちらは、何をのんきなことをやっているのかと頭に血が上ったが、できあがった豚汁を食べたときに身体中の隅々からよみがえった生気は一生忘れられない。

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地元業者との協定で暖かい食事を


 阪神・淡路大震災で半年に渡って続いた食事の提供は、被災地で地元業者の営業が再開するに従って、民業に対する圧迫ではとの指摘も出た。指針では、食料などの供給契約を地元業者に移行させて、適温食を確保させることも求めた。また、被災者自身による炊事が可能になるよう、避難所内の炊事場や食材、燃料の提供、ボランティアらの協力などの環境づくりを進めることも求めている。

 当時、宝塚市ではユニークな試みが行われた。避難所ごとに食材の購入切符を配布し、それぞれ避難所でメニューを考えて行政が契約したスーパーから食材を切符で購入して食事を作るという仕組みだ。食事の配給を受けるということではなく、被災者自身がメニューを考え、食材を”購入”して作るという、日常生活に近い場面を作り上げていた。

 また、当時地元自治体から食事を配給する代わりに地元の食堂やレストランで食事できる切符制の導入の打診が厚生省に寄せられた。「現物支給」の原則や、切符が貨幣価値を持ちはしないかとの心配から実現されなかったが、筆者が同省関係者と議論する中で、避難所を中心にした地域単位で、事前に地元の業界団体や商店街と自治体間の供給協定を結び、切符の日付管理も行える枠組みを作れば、実現性はありうると考えている。要は知恵の絞り方次第だと思う。実際に被災してから枠組みを作るのは困難であり、地域防災計画を具体的な事業として進めていく段階で実現を検討する努力はしてほしいと願っている。

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〔ボランティア・義援金・救援物資〕
積極的に連携、コーディネート組織を認定し、活動費助成も


 厚生省では、災害時のボランティア活動との連携については、同省地域福祉課が「災害時の福祉救援ボランティア活動に関するマニュアル」(九六年十月)をまとめているが、社会福祉協議会の活動を対象にした不十分な内容にとどまっており、今回はその内容を補う形になっている。

 指針では、「被災者への救援物資の配布、避難所における炊き出し、要援護者の安否確認やきめ細かな在宅生活支援など、災害時においてボランティアが果たす役割は極めて大きい」とし、積極的な連携を求めた。また、ボランティアをスムーズに受け入れられるよう、行政側がボランティアに対応する窓口だけでなく、行政とのパートナーとなるボランティア側のコーディネート組織を明確に定めて、それを周知することを求めた。

 阪神・淡路大震災においては、神戸市では行政とボランティアが対外的にも明確なパートナーとなりえなかったが、西宮市や芦屋市では西宮ボランティアネットワークや、芦屋市ボランティア委員会というコーディネート組織を行政が公的に認定し、住民や役所内などに周知することでスムーズな連携が成立した。ボランティアと連携したより効率的な災害救援を実現する上で、このコーディネート組織の認定周知は重要である。

 ただ、行政組織の各部門と、コーディネート組織内の食料、物資などの各部門がそれぞれに調整を図り、災対本部の会議にまでボランティア関係者が参加した西宮市では、最後まで連携が功を奏したが、行政の窓口を一本に絞った芦屋市では十分実情に即した調整が図れなかったこともあって、最終的には破綻を来したことも今後への貴重な経験だろう。

 また指針は、刻々と変化するボランティアの需要について把握して的確な情報を提供するとともに、大規模化、長期化が予想される場合には、必要に応じて活動費の助成などの検討を求めている。これは、従来から災害救助法に定める協力命令にボランティアが応じたとの判断をすれば可能だったが指針で明確にした。阪神・淡路大震災での活動費助成は、コピー用紙など事務用品の現物支給はなされたが補いきれない面も出ており、連携を進める上でも重要だ。

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ボランティアや企業、労組などのネット作りに支援を


 平常時に求められることとして指針は、連絡・調整機能を強化するために、コーディネーターの養成・配置を行い、ボランティアが安心して活動できるよう、ボランティア保険の普及や活動拠点の整備、活動資材の提供など、活動基盤の整備に努めるとした。さらに、ボランティア団体や企業、労働組合などの民間団体相互のネットワークづくりへの支援も求めている。

 各地で災害救援を想定したボランティア団体や労組などのネットワーク作りは、東京都や神奈川県、三重県、宮城県などで動き始めている。自治体からの支援は、濃淡があるものの一定の関与はなされており、今後も積極的に支援することが必要だろう。行政組織が、災害時に大量に現れるボランティアとどう連携するか悩むのも無理はない。そこで、勝手に「訳の分からない人たち」と自らを閉ざさずに、平常時のネットワークの中で「顔の見える関係」を徐々に作りあげ、さらに自治体自身の災害時における能力の限界を意識すれば、必然的に災害が起きたときの連携策を検討していけるはずだ。

 災害時のボランティアと行政の連携のあり方などについては、先に触れた同省マニュアルのほか、自治省消防庁でも「地方公共団体の災害ボランティア対応に関する調査研究委員会」(委員長・井野盛夫静岡県防災情報研究所長)の報告書が出されているが、いずれも行政の縦割りを反映してか、不十分な内容となっているのは否めない。厚生省の災害救助対策室では、日本赤十字にこの分野の調査・研究を委託し、日赤は当時のコーディネート組織の代表者なども加えた委員会を設置して検討を進めている。行政の枠にとらわれない議論を重ねて、より充実した結果が出ることに期待したい。

 筆者も一員に加わってまとめられた「二一世紀の関西を考える会」(代表委員座長=佐治敬三・サントリー会長)の「ボランティアを含んだ都市・地域防災チーム」(リーダー・渥美公秀大阪大助教授)が提言した「到来しつつあるボランティア社会を前提とした災害救援システムの実現に向けて」(九七年八月公表)は、行政との連携の必要性やそのあり方、ボランティア側に必要なことなどについて述べており、関心がある方は参照にされたい。

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品物は新品で単品を一包みに、物資よりも義援金


 阪神・淡路大震災以前から、被災地の地元自治体にとって全国から送られてくる救援物資は、災害が収まった後に襲う第二の災害としても恐れられていた。筆者が初めて被災地を取材した長野県西部地震(一九八四年)にも、たった千五百人の村の体育館にあふれんばかりの郵便小包が届けられ、村役場では途方に暮れていた。おにぎりと古着が一緒になったような救援物資が次々に郵パックで届けられ、大量のボランティアが物資の仕分けに振り回された阪神・淡路大震災でも、いまだに処理できない物資が残されている。

 今回の指針では、物資の受け入れは否定こそしなかったが、不要な物が送られないように、必要とする物資の種類・量を速やかに把握し、物資の集積基地や配送ルートを確保するよう求めた。さらに、物資の円滑な受け入れのために(1)品目別に区分し、できるだけ単品で一包みに、(2)識別表などによる内容表示、(3)品物は新品が望ましい、(4)受け入れ・配付にボランティアが不可欠、(5)一定期間後は物資よりも義援金−であることを、国民に周知するよう求めた。

 救援物資については、日赤などが発災直後に配る物資では、決して十分でないのも確かだ。阪神・淡路大震災でも企業などからのまとまった物資は、災害救助を行う上で不可欠だった。ただ、疲弊している被災地に、物資の仕分けなどで負担をかけずに、被災地外からの善意を生かすために、例えばその一包みをまるごと一人の被災者に渡せるような、標準的な救援物資パッケージなどの検討も、今後の課題だ。

 また、郵パックの無料化を続けるならば、被災地外で開包して再仕分けすることを可能にしなければならないと考える。郵便法は、受取人以外の開包を禁じているが、受付段階で途中での開包を了解した物資のみ無料化するなどの工夫を、郵政省には講じてもらいたい。大震災の際に、大阪中央郵便局を臨時的に神戸中央郵便局とみなして、OBらを集めて仕分けを行った実績もあり、各地で地元のボランティアなどに集まってもらい、被災地で使いやすく再梱包してから送り出すような取り組みの実現は容易なはずだ。

 一方、被災者だけでなく、送った側からも使途が見えにくいと指摘される義援金について指針では、第三者機関の「募集・配分委員会」を設置し、配分終了後などに、監査の実施や配分状況の公表で公平性や透明性を確保することを求めている。


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〔医療、要援護者対策〕
ボランティア医師らの経費も負担


 災害時の医療について、厚生省では「阪神・淡路大震災を契機とした災害医療体制のあり方に関する研究会」(委員長・山本保博日本医科大教授)がまとめた報告書を元に出された通達(九六年五月健康政策局長通知「災害時における初期救急医療体制の充実強化について」)で進められており、今回の通知や指針ではそれを踏襲し、特に目新しい内容はない。

 ただ、次官通知で、従来は法に基づく従事命令を除いて日赤や国公立病院の医療スタッフのみを想定していた救護班に、民間病院などの医師が加わった場合、人件費の支払いなどの対象とすることを規定。指針では「自らの判断で被災地入りして医療活動を行う医療スタッフに、救護班として活動するよう要請する」ことを求めており、ボランティアで被災地入りした医療スタッフが、自治体や保健所の調整下で医療活動を行った場合は、費用も支給対象とすることにした。

 また、被災者へのメンタルケアのあり方については、日赤への委託事業として検討が進められており、早ければ九七年度中にも一定の報告書がとりまとめられる予定で、それを受けて必要な対策の充実を図るとしている。メンタルケアは、幅広くはやり言葉のように使われたものの、整理がされないままであり、また時間的な経過で対応するべき事象が変わってくる。厚生省では、年度内にもまとまるこの報告書は、あくまで第一段階として今後も検討を続けていきたいとしており、地道な取り組みを期待したい。

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安否確認に個人情報開示策を検討


 高齢者や障害者などの要援護者対策は、局長通知で定めた福祉避難所や福祉仮設住宅の詳細について、指針で対応策を求めている。指針ではまず、阪神・淡路大震災で自治体の福祉部局の職員が一般の救助にかかり切りになって弱者対策が遅れた反省から、弱者対策要員の確保を求めた。

 また、安否確認を早急に行うため、平常時から福祉サービスなどを受けている要援護者のリスト整備を行って所在を把握し、福祉団体やボランティア団体、民生委員などとの協力で、発災後速やかな安否確認ができる体制の整備を求めている。その際には、プライバシーに関する情報を開示する必要もあることから、事前に本人から同意を得ておくなどの方策を検討しておくことも求めた。また、要援護者自身が緊急時の連絡先の確認や地域社会との関係づくりに取り組むことを啓発するよう求めている。

 阪神・淡路大震災では、兵庫県伊丹市で高齢者などを地域でケアするために作り上げていた、住民やボランティアらも含めた「見守りネット」が機能して、対象者の安否を早急に確認できたという。災害時だけでなく、日常からの地域のつながりをどう構築しておくかが重要になる。

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福祉避難所には家族も一緒で


 老人福祉センターなどを活用してホームヘルパーなどのサービスを受けられる福祉避難所について、指針では、事前に指定して周知を図るとともに、社会福祉施設や公的な宿泊施設などに設置することで量的な不足の回避を求めている。

 さらに、発災時には要援護者の家族も一緒に福祉避難所に入ることも認めている。また、福祉避難所での避難はできるだけ短くすることとし、ヘルパーが常駐する福祉仮設住宅やケア付き住宅、社会福祉施設への入所などを積極的に図るとした。


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〔情報提供など〕
被災者のニーズ変化に対応した情報提供


 被災地のライフラインが寸断されるなかで、何が起きているのか分からない被災者に対する情報提供は重要だ。今回の大震災でも、仮設住宅の募集開始などについて、被災者に十分伝わらずに混乱が助長された面があった。指針では、自治体が広報誌(災害対策本部ニュース)の配布や、避難所への掲示などだけでなく、地元のラジオ(臨時のミニFM局を含む)、テレビ、新聞など、多様な情報提供手段を活用して情報提供することを求めている。

 また指針は、(1)避難誘導段階、(2)避難所設置段階、(3)避難所生活段階、(4)仮設住宅設置段階、(4)仮設住宅生活段階など、時間の経過に伴って変化する被災者のニーズに応じて的確な情報提供をすることを求めた。特に、仮設住宅の生活が始まるなど災害発生から一定の時間が経過した段階では、恒久住宅の建設計画などの被災者が将来に希望を持って安心して生活ができるような情報を提供することを求めている。

 先に仮設住宅の項で、指針は住宅や就職相談などの行政サービスを、関係部局が連携したチーム方式で対応することを求めていることを紹介したが、筆者としては一方的な情報提供にとどまらず、被災者のニーズも把握する総合的な情報提供窓口を、避難所開設段階から設置してもらいたいと考えている。被災者が抱く住居と職の確保の不安を少しでも早期から解消し、被災者が自立を考えられる手掛かりを一〇〇%決まった段階でなくても提供することは重要なことだと考える。それは自治体にとっても、仮設住宅や恒久住宅の必要戸数などを把握するだけでなく、さまざまな被災者ニーズをつかんで対応策を打ち出せることにもつながる。

 建設省は、OB職員らを防災エキスパートや斜面判定士などの専門ボランティアとして活用しようとしている。災害救助においても、その枠組みを理解するOB職員を相談ボランティアとして活躍してもらうこともできるだろう。また、相談や巡回訪問の際には、行政サービスとして提供しにくい部分をフォローするために、民間ボランティアも一緒になったようなサービス体制を整えて欲しい。単に担当部局に振り分けるのではなく、そこで答えが出せる権限も持った連携体制は、その気になれば作り上げることは難しくないはずだ。

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実践的な研修の場を確立


 このほか、指針では応急救助の実施体制の整備のために、人的体制や応援体制、被害情報の収集・連絡体制の整備や、災害救助基金の活用による備蓄、他の機関との連携を求めている。

 その中で、担当職員に対する実践的な研修を指針が求めていることは、ポイントの一つだと考える。大規模な災害は、そうしばしば起きるわけではなく、経験者も多くはいない。毎日のルーティンワークでできあがっていることの多い行政事務にはなじみにくいのも分かる。そこでは、少なくとも担当者が災害に対する想像力を持ちながら、日常業務を進められるような実践的な研修が必要だ。

 米連邦緊急事態管理庁(FEMA)が優れているのは、その危機管理能力だけではない。EMIという教育研修機関を持ち、行政だけでなく、ガス、水道などのライフラインや消防の管理職のほか、ボランティアグループのリーダー格も受講料や宿泊費、交通費をFEMAが補助して受講している。また、市民向けの一般講座もあり、災害に関するさまざまなノウハウを共有しようという仕組みができている。残念ながら、日本でそのような試みは、静岡県立大学の長期講座で受講者に「防災士」を認定しているが、座学が中心で実践的な内容にはなっていない。今後、災害救助法の分野だけでなく、幅広く産学官民でこのような研修機関の実現を図る努力をしていかねばならない。

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〔残された課題〕
仮設住宅を越えて


 仮設住宅は、あくまで仮設であり、住み続ける場所ではない。阪神・淡路大震災は、全壊家屋が約十一万戸(半壊家屋約十五万戸)に上った。家を失った人にとって生活を再建するには住まいが不可欠だが、応急救助の枠を超えるため災害救助法の枠組みでは対処できない。しかし、被災者にとって将来の展望が開けないままでは、避難所、仮設住宅などと移り住んでいても落ち着かない日々が続き、自立して生活再建の道を探るのが難しくなる。

 かつて、雲仙・普賢岳の噴火や、北海道南西沖地震の際には義援金を分けることで、家を失った人が再建する際の原資になり得た。公的な制度のない部分を民間からの善意が補った形だった。阪神・淡路大震災では、被災規模が大きすぎて義援金を分配しても再建への手掛かりにもならなかった。全国知事会では、基金を作って生活資金百万円を供与する災害相互支援基金制度が与党との間でようやく調整がつき、「被災者生活再建支援基金法案」として議員立法化される見通しとなった。しかし、住宅再建を図りやすくするために強制的な地震保険ともいえる災害共済制度の創設を目指しているが、保険の枠組みなどの困難さもあり、まだ知事会内部さえまとまっていない。また、壊れたから作り直すという手段だけでいいのか疑問が残る。

 東海地震で被害が予想される自治体の防災担当者が、「被災後に仮設住宅を建てる費用を、今から住宅の補修費に回せれば、家も壊れないし人が亡くなるのも防げるのだが」とこぼしているのを聞いた。防災のための住宅補修に対して、自治体から低金利の融資や一定の助成などが行われてはいるが、思い切った助成は個人資産の形成に公的な資金を使えないとの理由で難しいという。行政も個人も失われてから巨額の資金を使って再建するのではなく、日常から壊れにくい丈夫さを維持するなどのために資金を使うという発想の転換が必要だ。

 日本建築学会は、地球温暖化対策として欧米に比べて三分の一という建物の寿命を欧米並みに少なくとも百年以上に延ばす必要性を提言した。用途変更や相続などによって、建物寿命より短い段階での取り壊しが横行しているのが主な原因としたが、設計自体も長期の利用を前提にしていないのが現状で、耐震設計が普及しない背景にもなっている。この提言の推進で、壊れにくい建物が増加することが期待される。このように、現状のさまざまな枠組みを前提にするのではなく、枠組みそのものを変えていくパラダイム・シフトが災害対策にも求められる。今回の一連の通達は、災害救助法が行政の視点からでなく、被災者の視点に近づいたものとして評価はできるが、そこでの発想の転換がどう現場に根付くかは今後にかかっている。

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福祉VS消防から、何処へ


 政府や与党で、省庁再編の議論が進んでいる。二十一世紀初めの政府の姿は、大枠がようやく見え始めたところだ。初期の議論の中では、防災対策も論点だったはずだが、今はすっかり見えてこない。災害救助法の所管官庁である厚生省は労働省と一体になるという。災害救助法は、そのまま厚生省にぶら下がっていていいのだろうかという疑問が生じる。

 すでに書いたように、災害対策基本法の成立で、かつては防災という日常業務を持っていた厚生省の災害救助法の担当部署は、災害が起きたときにだけ対処する部署となった。阪神・淡路大震災以前は、たいていの災害は日赤と自治体だけで対処できていたため、大震災発生時の同法担当者は、同省保護課では売春防止法に関係する婦人保護の担当を兼務していた係長と係員二人だけ。ちなみに、その一年前は施設課が担当だった。現在は、保護課に災害救助対策室が設置され、兼務も含めて五人の体制で今回の通達を出せるに至った。

 都道府県や政令市で、日常的に災害対策を行っているのは消防防災担当が多く、またその部署が設置される災害対策本部の中心になる。九七年度現在、消防防災セクションが災害救助法を所管しているのは十二都府県市で、他は福祉などの民生セクションだ。

 日常的に災害に関係する業務がない民生部門の担当者に、今回の通達に基づいて準備を進めることが可能だろうか。民生を中心に異動している行政マンが、いきなり災害救助法を担当させられ、多数の関係機関との調整が必要な災害時に臨機応変な対応が行えるだろうか。逆に、消防防災の担当者が、臨機応変な対応が前提になっている災害救助法の枠組みを十分把握しないまま、通り一遍の内容の地域防災計画にとどめていないだろうか。それで、災害対策本部のコーディネートができるのだろうか。

 できれば、個別の人間に強い民生部門と、異常時に強い消防防災部門の知恵が融合して、より高次の災害救助が実現することが望ましい。震災直後は、厚生省側で消防防災関係者に対する人見知りをしていた時期もあったが、現在は自治体の関係者との接触もほぼ半々の意識で行えるようになったという。

 阪神・淡路大震災の際は、特命相が置かれることによって、関係法規の運用をある程度一元化でき、厚生省の所管分野の枠を超えて災害救助法が活用された。厚生省以外に災害救助法に関係してくる分野を持つ省庁は、現行では国土庁、自治省・消防庁、警察庁、防衛庁、建設省、運輸省、文部省、通産省、郵政省、環境庁など多岐にわたる。政府の行政改革会議の最終報告では、省庁再編の中で中央防災会議が内閣府に含まれるとの方向が出されているが、まだ多くは不明のままだ。
 災害救助法の所管は、行革全体の中では大きなテーマではないかもしれない。できれば、幅広く、かつ臨機応変で、日常的にも災害・防災にかかわる総合的なセクションを作り、そこに災害救助法の所管も移すことで災害・防災行政全般が改善されることを強く望む。


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(参考文献)

厚生事務次官通知 災害救助法による救助の程度、方法及び期間並びに実費弁償について(九七年六月三十日付)
同省社会・援護局長通知 災害救助法による救助の実施について(同)
同局保護課長指針 大規模災害における応急救助の指針について(同)
同課長通知 災害救助法による救助の取り扱いにかかる留意事項について(同)
厚生省災害救助研究会報告書「大規模災害における災害救助のあり方」(九六年五月発表)
厚生省「阪神・淡路大震災を契機とした災害医療体制のあり方に関する研究会」報告書(九六年六月発表)
災害救助の実務(厚生省監修) 平成四年度、同八年度版
自治省消防庁「地方公共団体の災害ボランティア対応に関する調査研究委員会」報告書(九七年四月発表)
21世紀の関西を考える会ボランティアを含んだ都市・地域防災チーム提言「到来しつつあるボランティア社会を前提とした災害救援システムの実現に向けて」(九七年八月公表)
(社)日本建築学会「気候温暖化への建築研究分野での対応」会長声明(九七年十二月発表)


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