「くらし」を取り戻す災害救助体系の確立を


＝多様なシナリオの提示で自立と共生につなげる＝

季刊「都市政策」９９号・２０００年４月

（中川和之・時事通信社）

１）「生活復興」に不可欠な被災者のエンパワーメント


　地震が起きた後、被災地や被災者は、ただ周囲から救援されて復興したのではない。確かに、阪神大震災によって多くの命や家、財産、仕事などが失われはしたが、国内外からの支援を受けながらも、残されたポテンシャルを活かして、ここまで復興したのだ。しかし、そのポテンシャルは十分、活かされただろうか。もっと被災地の活力、被災者の活力を活かした復興ができたのではないか。救援によって、被災者自身が被災者役割を演じて自らを弱者に陥ることがないよう、どうすれば「エンパワーメント」を引き出す救援ができるか、考えておくことが必要である。
　生活を復興させていく上で、重要な住宅に関しては、既に前項で述べられている。そこで、問題として指摘されている「ニーズに応え過ぎる」ことは、住宅以外の分野でも気を付けていかねばならない。被災地に住む人たちが、自分たちのポテンシャルを活かして、相互に共生しながら生活を復興させていくために、行政やボランティアらが過剰にニーズを探して応えていくと、救援者に頼りすぎて被災地や被災者自身の活力をそぎ、エンパワーメントできなくなるからだ。被災地の住民が、理不尽な結果を被らせた被災によって、いつまでも打ちひしがれているだけではくらしは再建・復興できない。何らかの気持ちの折り合い、納得を付けつつ、再建・復興に立ち上がっていかねばならない。そのために、救援する側がすべてを先回りしてしまわないことも、意識せねばならない。
　現行の災害救助法は、阪神大震災後にメニューは充実したとはいえ、最低限の応急救助を「給付する」仕組みだ。選択の余地がない給付を続けるだけでは、被災者の自助努力や生活意欲を低下させ、依存型を増やしかねない面がある。セイフティ・ネットを確保しながら、自立を促進するために、一律の給付ではなく、被災地や被災者自身が自己選択できるような方法が課題となる。上記の視点で、災害発生後の各段階ごとに、どのような救助が行われることが望ましいか、特に復興落差をまだ強く感じずに、互いに助け合おうとする気持ちが共有される「災害ユートピア」（阪神大震災では１週間後から１カ月以内とも、３カ月以内ともされる）の時期に、自立と共生はスタートすると考える。

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２）自助、共助で命や生活を守るために、地域のポテンシャル評価を



　阪神・淡路大震災では、地震の直後、決して少なくない数の人が家族や隣近所の人の救出を手伝ったり、安否を確認したり、火事の初期消火などに取り組んだ。被災地の住民として、自らにできることを自然に行ったのである。従来からの、自主防災の考え方が、組織化の有無にかかわらず機能したわけだ。地域にある様々な組織、ネットワークをいざというときに何ができるか評価・検討しておくことで、地域のポテンシャルを活かした復興がスタートできる。

・住民主体のまちづくりの視点で自主防災を


　阪神・淡路大震災の際には、地域に十分な資機材はなく、日ごろの訓練、意識づけもなく、十分にポテンシャルが活かされなかった。そのため、神戸市の防災・福祉コミュニティーをはじめ、全国で自主防災組織の結成や、資機材の配備、訓練が行われている。これらを消防当局からの下請的に、避難や消火訓練、救出訓練だけの形式的な組織にしないよう、その地域に応じた平時からの安心・安全まちづくりを住民自身がコーディネートできるような防災リーダーの養成が重要である。地域の危険性だけを取り上げ続けても行き詰まりが予想される。地域の魅力や特徴をより向上させていくというような課題を投げかけ、徐々に目に見える改善が図られて、まちづくりと同じ視点で自主防災が行われることで、息の長い活動が可能になる。

・消防団を行政の下請けとせず、地域での活性化を


　また、地域の救助リソースでは、消防団がある。阪神大震災では、初期消火や救助でも役割を果たした。トルコ地震でも、各地域にあるＡＫＵＴというボランティアレスキューチームが活躍し、台湾の地震にも１００人単位で出動している。アメリカのＦＥＭＡでも地域に似た組織をつくろうとしている。国内では、自治体の常備消防を補う補完組織として考えられ、役割を見失われがちな消防団だったが、自治省消防庁のまとめた「２１世紀に向けた消防団の充実強化に関する報告書」でも指摘されているように、地域の防災力として重要なりソースとして位置づけ、自治体消防の下請け的な存在におとしめてはならない。

・大工、工務店も貴重なリソース


　また、震災で多くの大工さんが倒壊家屋からの救出に当たった。それは、家の構造という専門知識があったから、どこをどうすれば救出できるかという知恵が働いた。これは貴重な地域のポテンシャルだ。実際、神戸市の防災・福祉コミュニティー単位で作りつつある防災マップでは、地域の救助リソースとして工務店を記載している。工務店１軒１軒との協議のうえで記載しており、大工さん自らが地域リソースであることを自己認識するようになっている。そこからさらに発展させ、その存在の公共性を認めて自治体との間で緊急時の救助拠点としての支援協定を結ぶところまでつなげれば、そのポテンシャルが最大限に活用されることになる。残念ながら建築士のような全国組織が工務店・大工にはないため、地域リソースとしての位置づけられていない。神戸市でのこの取り組みをさらに進め、単にそれぞれの自主防災組織の中だけに終わらせることなく、全国でも自分たちのまちを守ってくれる財産として地域の工務店・大工さんが位置づけられるよう、働きかけていく必要があるだろう。

・地域での見守りネットを


　また、独居高齢者の世帯などでは、救出する際に閉じこめられた人がどの部屋で寝ていたのか、隣近所の関係が希薄な都市部ではなかなか分からなかったが、兵庫県伊丹市では高齢者などを地域でケアするために作り上げていた「見守りネット」が機能して、対象者の安否を早急に確認できたという。プライバシーの問題があり、行政サイドからは出しにくいのが、独居高齢者の情報だが、安否確認や早期救助のために、職責上それらの情報を持つ地域の民生委員を巻き込んだ仕組みを構築しておく必要がある。
　また、地域の安否確認では、三重県鈴鹿市の電気商店会が行おうとしている取り組みはユニークだ。大きな電気器具を搬入する際には、必ず家庭内に上がり込むことになる。従って、高齢顧客が家屋内でどのような生活をしているかを知っており、いざというときに救助活動に役立てるようにしたいというのだ。まちの電気屋さん１軒１軒の商業エリアを地図上に落としていくと、ほぼ市内全域に行き渡るという。これも命を守るための地域リソースの一つだろう。

・単なる帰宅難民にしないために


　阪神・淡路大震災は、多くの人が在宅していた明け方に起きた。大災害は時を選ばない。日中だったら、出退勤時だったらと、さまざまな生活時間を想定し、その時間帯ごとに地域リソース、ポテンシャルを整理し、自らの身を守った後に、どのような対応ができるかを自覚できるプログラムの整理と準備が必要になる。企業や大学などでは、その場からの避難だけを考える群衆を作るのではなく、その場に居合わせた救助者、救援者として一人一人が持つポテンシャルを活かしていくことができるよう、準備が必要だ。
　このように、単に被救援者ではない、自律的、自発的な行動を起こすことができるような仕組みを作っておくことで、被災者、弱者に追い込まれない生活再建がスタートすることになる。

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３）被災生活で、自らくらしを再建する



　被災後の生活は、たとえ住んでいる場所に住み続けることが可能であっても、ライフラインの途絶によって食事もままならない。余震が続く間は、半壊状態であっても避難所暮らしとなる。また、一時的に親族や会社のつてで、被災地から出る人もいる。そこで、どのように生活を再建していけばいいのか。

・隣近所ごとの避難所入所


　阪神大震災で避難所が開設された際は、事前の想定もなかったため、早い順で勝手に場所取りをしたところや、町内単位などで部屋などを分けられたところもあった。この段階で、できるだけ隣近所が同じところに部屋割りされることが、これまでのくらしを取り戻していくためのきっかけとなり、安否確認もスムーズに行くことが予想される。また、福祉避難所が望ましい人の情報も整理しやすい。日常の顔見知りの関係が避難生活でも確保されることで、たとえ、その地区が大きく被災したとしても、その地に住んでいる人がそこに戻らないという選択を含め、どのように生活を再建していくかを、日ごろのつながりで話し合うこともできる。平常時から、避難所の開設手法などについて、地域住民が十分納得しておき、混乱がないようにしておく必要がある。

・まず、被災地に安心と納得を


　大きな余震が続く初期の段階では、たとえ自宅に住み続けることが可能な人でも避難所に入る。阪神大震災でも、崖崩れなどの恐れがある地区では、長期の避難となった。ただ、阪神大震災を引き起こした兵庫県南部地震は、大きな余震が少ない地震で、当時は制度がなかった建物の危険性を判断する応急被災度判定が行われ、そこで立ち入り危険と判定された建物に残った人もいたが、余震で家や建物が壊れての目立った２次災害はなかった。
　トルコの地震では、応急的に建物に○や×を付けて回る被災度判定が行われたが、大きな余震が続いて２次災害も起こし、また隣接する断層で新たな地震もあって、使用可能と判定された建物内で多くの住民が亡くなった。全国的に制度化された日本での判定では、同レベルの２次災害の恐れはないとしても、大きな余震が被災者の恐怖を続かせ、生活の再建・復興への意欲もそぐことになる。気象庁などからの情報が、新聞やテレビを通じての断片的な形ではなく、避難所を中心にした生活エリアに即した２次災害防止情報の提供や、発生した地震そのものや余震の傾向などについて、できるだけ避難所に正確に届くことが、安心と納得の始まりとなる。
　また、大地震があれば、多くの専門家が調査・研究のために現地入りするが、マスメディアを通じての情報提供だけでなく、その際に避難所など現地での専門的な解説と住民からの質問応答を行うような手段も考えられるべきである。一般的な知識であれば、学部生や院生でも可能と考えられ、そのような専門家ボランティアが検討されることが望ましい。何も分からないまま、余震におびえるのではなく、現時点での科学的研究の限界も踏まえた解説は、気持ちを落ち着かせることにも役立つはずである。

・応急被災度判定、罹災証明、応急修理の流れを確立


　阪神大震災では、被災を裏付けて被災者が諸制度を活用するために必要な罹災証明の認定が被災者の申し立てて見直されるなど、あいまいさを残した。２次災害を避けるために早期に実施される応急被災度判定との相違はある程度やむを得ないとしても、住宅の項で触れられた応急修理を活かすためにも、応急被災度判定、罹災証明の認定、応急修理の可否について、被災地の安全とその後の混乱を避けるために、納得のできるプログラムを用意することが必要だ。また、大きな余震がなかった兵庫県南部地震では問題にはならなかったが、大規模な余震があれば被災度判定や罹災証明の認定を再び行うことも想定し、住民の安心確保を図らねばならない。
　早い段階から、どう壊れたのか、補修が可能なのか、公的な支援はどれだけ受けられるのかなどの情報を早く得ることで、納得して自分の生活を考え出すことができる。ただ、現時点ではそのための技術的な標準化とその運営の確立はまだ不十分と言わざるを得ない。かつて、昭和４３年に内閣官房が「災害の被害認定基準」として、全壊、半壊についての消防庁、警察庁、厚生省の統一基準が作られたが、この内容は漠然とした表記であり、時代遅れの感は否めない。また、昭和３９年の「災害公営住宅の滅失住宅の判定基準」（大蔵省、建設省協議）という基準もある。罹災証明がその後の公的な支援の基礎となるため、阪神大震災でも混乱が生じ、最後はごね得を許した感がある。判定に対する不服申し立ての基準を含めて、地震動の専門家、地盤の専門家、建物構造の専門家、補修の専門家、阪神大震災などでの判定にかかわった専門家などとの協議で、やはり未整理のままの応急修理の工事手法標準化も合わせて作りだす必要がある。これらは、災害救助法の関連規定として整備されるべきである。

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・在宅被災者への救援も位置づけ


　阪神大震災では、避難所に入らない在宅被災者に対して、食事や物資が供給されたり、されなかったりと対応が分かれた。しかし、ライフラインの途絶や日常生活用品の物流が回復しない中で、たとえ自宅で住み続けることが可能な人でも、食事や物資の供給は必要になる。避難所が周囲の在宅被災者への救援拠点となることで、余震などが収まった後に自宅に戻る選択をしやすくなるし、避難所の混雑も緩和される。自宅に戻った後も、避難所でその地域の救援情報が得られるようにしておけば、地域が一体となって再建・復興に向かっていくことができるようになる。

・生活再建の手始めに、自分で炊事を


　避難生活で、くらしを取り戻すために、食事作りや洗濯、掃除、入浴を自分ですることは、自らの生きる力を確認していく上で重要だと考える。避難所には、食事が３食提供される。阪神大震災で提供された食事は、２１６日間、約７３００万食に上り、周囲の被災家庭にも配られたところも少なくなかった。確かに、初期には食材も手に入りにくく、ライフラインもすべて断絶する中では、お握りや弁当でもやむを得ない。しかし、大量の弁当を長期的に安定供給させるために、わざわざ遠くから運んだりしており、地元の市場や食料品販売の仕組みが日常を取り戻す中で、与えるだけの食事を続けるのは、エンパワーメントを押さえ込むことにもなりかねない。
　当時、宝塚市では、避難所ごとに食材の購入切符を配布し、それぞれ避難所でメニューを考えて行政が契約したスーパーから食材を切符で購入して食事を作るという仕組みが行われた。食事の配給を受けるということではなく、被災者自身がメニューを考え、食材を”購入”して作るという、日常生活に近い場面を作り上げていた。
　また、当時地元自治体から食事を配給する代わりに地元の食堂やレストランで食事できる切符制の導入の打診が厚生省に寄せられた。「現物支給」の原則や、切符が貨幣価値を持ちはしないかとの心配から実現されなかったが、避難所を中心にした地域単位で、事前に地元の業界団体や商店街と自治体間の供給協定を結び、切符の日付管理も行えるなどの枠組みを作れば、実現できると考える。それは、商店の復興など地域の日常的な経済の復興につながり、まちににぎわいを取り戻すことに寄与する。
　文部省も、学校が避難所となることを想定して、学校給食施設の防災機能の整備などについて国庫補助の対象としている。また、災救法でもカセットガスコンロの配給は可能となっている。当然、暖かい物を食べることによって、栄養バランスだけでなく、より日常を取り戻そうとする意欲もわくはずである。災救法でも、炊き出しや給食施設の活用を勧め、避難所などでの炊事場の確保や、食材や燃料提供、ボランティアなどの協力や避難所内の互助体制等の環境づくりを進めることとしている。
　阪神大震災当時、施設の防火管理の点から自炊ができなかったところもあったというが、避難所内でのルール作りを行うことで可能になる。そのルール作りでの議論が、今後の復興のまちづくりを地域で行っていくためのきっかけにもなりうるだろう。当然、避難所によってメニューが異なってくるが、これらは住民自治の結果としてであり、あえて過剰な平等性にこだわってはならない。

・掃除、洗濯も暮らしの基本


　長期化しそうな場合に、洗濯や仮設風呂などの設備が避難所に配備されるが、やはり使用のルールが必要となろう。また、トイレを含めた避難所内の清掃についても、住民自身が自らのこととして取り組むことで、自らのポテンシャルを活かしたくらしの再建・復興につながる。ボランティアや施設管理者、行政は、ルール作りなどで押しつけずに、住民自らが決定できるような枠組みを作るよう支援していくことが求められる。
　災害救助法の通達では、避難所で設置できるものとして、阪神大震災以降、テレビ・ラジオ・公衆電話、公衆ファクシミリ、懐中電灯、仮設便所、仮設風呂、洗濯機、乾燥機を含む仮設洗濯場、簡易調理室、冷暖房機器、仮設スロープ、更衣及びプライバシー確保に必要な間仕切り設備などの機械、器具、備品、仮設設備などの整備を、厚生省に特別基準を求めなくても、必要に応じて実施できる。これらは日常を取り戻し、活力を引き出す仕掛けとしても重要であり、当初から長期見通しがたてば早期に配置されることが必要である。日常生活が、単に衣食住が満たされていることだけで成り立っていないことを前提に、避難所でも一定水準の暮らしが可能になるようにしなければならない。避難所での暮らしの最低水準をできるだけ早く、しかも自動的に引き上げていくことで、被災した住民がよりおとしめられないところから立ち上がることができる。これらを、ニーズが出てからの対応とすると、救援側に対する依存の始まりともなりかねない。

・避難生活での弔慰の共有も

　被災によって、多くの人命が失われる。地域や避難所にいる人たちが、弔慰を示すことができる慰霊式などを、コミュニティー単位で行うことで、近しい人を失った人の気持ちの癒しにもつながると考えられる。

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・避難所でのまちづくりワークショップ


　まちづくり条例のあった神戸市では、被災後半月足らずの段階でまちづくり協議会が復興のまちづくりを協議し始めたところもあった。地域単位での避難所入りの項目でも触れたが、仮設住宅ができる前での地域と避難所に多くの住民がいる段階から、コンサルタントなど専門家らと一緒になった復興のまちづくりを議論していくことで、早い復興ができた地域がある。まだ、がれきが残る町並みを、さまざまな制度を活用し、また多少の痛みも伴いながらどう作り直せるか。単独で再建するよりも、まちづくりの一環で行うことで、有利な面もあり、専門家がその知恵を出し、その地域の人が自由に意見を述べあって、復興された町並みイメージできるようなワークショップが避難所などで行えるよう、まちづくり協議会の設置や人材の派遣システムなどを事前に作り上げておく必要がある。すなわち、避難所は単に被災者のシェルターではなく、地域のコミュニティースペースとしての役割を果たすことが求められる。

・組織縁、会社縁のコミュニティー


　阪神大震災では、例えば企業による自社社員のバックアップなど、属する組織による私的協助が行われた。地縁による地域での共助、親族による血縁での共助以外に、組織縁や会社縁の機能が発揮されたわけだが、これらがどの程度の規模に上ったかは量的に把握されていない。この共助の仕組みが、くらしを取り戻していくために役だった面は少なくないだろう。雇用者の保護という厚生・労務対策と、労働者側の権利という関係で機能しているが、逆に言えば、そういう機能を持つ組織に属していない人にとっては、より立ち上がるのに力が必要となる。一方で、企業など組織の側に、雇用者が被災後の生活復興を行うために地域活動への参加がより必要となることも意識しなければならない。

・公共サービスの提供者としての地元商店等の位置づけを


　阪神大震災では、大手スーパーや生協、コンビニチェーンなど、大手事業者と行政との間で食糧や物資供給が行われ、その後も各自治体などでの事前協定が結ばれている。初期には大手事業者を活用した広域的な供給体制が求められるが、市場の回復などに連れて地元商店が積極的に役割が果たせるようにし、その生活圏での活力回復を図る必要がある。商店街などとの事前協定で、食事や食材、物資類の供給システムに組み込み、その地域で生活素材・資材に関しての専門知識を持つ救援リソースと位置づけられることが望ましい。被災時の臨時的な流通システムを、早期に平常の流通システムを活用した形に戻せるよう、検討すべきである。

・生活圏での情報紙作りでエンパワーメントを


　阪神大震災では、避難所で情報紙を発行するところが多く見られた。行政の広報紙やマスメディアで伝えられる大状況だけでなく、風呂屋や商店の再開、ボランティアの情報など、生活圏内での情報が伝えられ、日常生活の手がかりを多く盛り込んでいた。この情報紙を、避難所内にいる住民だけでなく、小学校区レベルでの地域情報紙にまで位置づけることができるとより効果的だろう。
　いわゆる「生活情報」だけでなく、個別の住民たちの活躍ぶりなどを地に足がついた形で多様に掲載することで、互いを勇気づけられる。例えば初期なら人命救出記だとか、初期消火の活動記、当然のこととして亡くなった方への弔辞とか、けがをされた方のその後などから始まり、生活救援期に相互扶助をしている様子のルポとかも掲載したり、また避難所内の生活ぶりを地域の人たちに伝えることも大切だ。
　学校には、印刷機材なども整備されており、また学校インターネットもあって地域の情報拠点としても期待される。これらの機能を平常時から意識して地域ぐるみで活用しておくとともに、行政からの支援も不可欠となる。

・生活救援期の地域リソースもポテンシャル評価を


　生活救援期には、外部からの救援ボランティアだけでなく、地域のさまざまな団体などが阪神大震災で活動した。従来から行政と密接な活動をしている自治会だけでなく、体育振興会、ＰＴＡ、子供会、ボーイスカウト、ＹＭＣＡ、生協、地元企業や労組などさまざまだった。
　それぞれの組織、団体での活動総括はなされているが、全体を俯瞰しての総括はなされていないのではないか。例えば、一定の専門知識を背景に青少年活動をしているボーイスカウトとＹＭＣＡを比べると、日ごろから自らプログラムができるよう訓練されているボーイスカウトは指導者はすべてボランティアなので短期の現場には有効だが、専従職員の多いＹＭＣＡは長期戦でも足腰が強く対応できるなどの特性がある。特に、その組織、団体の持つ得意技は何なのかを、日ごろから見極め、地域でどのような活動が可能なのか相互に理解しておくことが必要だ。
　震災後に例えば砂防ボランティアなど、各種の業界団体などを中心にした専門性を持ったボランティアが登場している。今後は介護保険の導入で多数できつつある民間の訪問看護ステーションやデイケアセンターなども、地域の貴重なりソースとなる。阪神大震災の被災地に増えたシルバーハウジングやコレクティブハウジングも今後、全国的に増加が予想され、そこの生活援助員（ＬＳＡ）も重要な役割を果たすだろう。これらの人たちが日ごろから顔見知りとなり、互いの得意、不得意を把握しておくことができるようになるべきである。

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４）自己選択できる情報提供を



　ライフラインが復旧するに連れ、応急的な避難生活から、本格的な生活再建・復興期に移る。それぞれの被災度も含めた状況に応じて、ポテンシャルを活かした生活再建・復興がなされるためには、行政やボランティアが提供できるプログラム・シナリオを早期に示し、そこから被災者が自己選択できることが必要である。特に、被災直後で復興落差も少なく、自然と相互に助け合っていた「災害ユートピア」の時期にさまざまな支援メニューを提示できれば、被災者のやる気を引き出すことができる。既に、前項で阪神大震災での住宅再建対策を踏まえた提言がなされているが、これらの住まいの再建策を含めて、多様なメニューを盛り込んだ事前生活復興計画を策定して、平常時から公表しておき、後付けで次々とメニューを増やして依存心を増大させることのないようにすべきである。

・住民向けハンドブックで流れを示し、再建・復興のイメージを可能に


　阪神大震災では、大規模な都市災害に対して事前の準備がなかった。このため、従来メニュー以外の救援政策が被災地の住民に伝わるのは、国会や各省庁、自治体での議論や決定を経て、詳細が決定した上で広報されるため、先行するマスコミ報道などを受けて住民から地元自治体の現場に「いつから実施なのか」と問い合わせが殺到して困惑する場面が繰り返された。また、被災者が混乱する状況の中で自力で復旧を進めようとし、苦労した後に行政のプログラムが示されて困惑したり救援全体の中で非効率が生じてしまった。「お上」が決めるという依存型の復興の色合いを濃くした。また、「自立できなければ避難所へ」「自立できなければ仮設住宅へ」「自立できなければ復興公営住宅へ」と、あとから示される選択肢を選ぶごとに、被災者に自立できていないということを植え付けてきた。
　これらを避けるために必要なことは、救援・復旧支援メニューの早期提供だ。詳細が確定していない段階だと言うことを明示し、その上で標準的なプログラムの流れを示すことで、被災地の住民がこれからどうしていけばいいのか、自分で考えるきっかけを得られる。その人なりに持っている活力をより引き出して活かす再建・復興を可能にする。また、住民ニーズを吸い上げてから詳細決定もできる。行政が手を出しにくい部分に対して、地域全体での取り組みや、ボランティアとの連携策を探ることもできる。
　当然、これらの初期に示すメニューに関しては、ある程度災害の種類ごとに事前に作成しておくことは可能だ。いわば、地域防災計画や防災業務計画に記されていることを、住民の側に立って理解しやすいように列挙すればいいからだ。少なくとも、現段階であれば、阪神大震災後さまざまに改善された生活再建のプログラムを、被災直後の段階で住民向けに生活再建・復興ハンドブックのような形で配布することは可能である。
　例えば、在宅者に対しての想定救援メニュー、域外避難者への情報提供を含めた救援メニュー、避難所での時間を追っての整備計画、家賃補助策を選択しての生活再建、仮設から自宅再建、仮設から公的住宅などや、おにぎり→弁当→炊き出し→自炊という流れ、職を失った人への支援策など、生活の多様な側面で、順次展開されることになる流れを明示。そこで例えば、「ブルーシートの支給などを除く住宅の応急修理を選択すれば、仮設に入居できない」などの制約を付与しても、自己選択の結果として納得が得られるはずだ。また、個人での再建と都市計画的な地域の再建との違いなども示すこともでき、復興まちづくりへのスムーズな移行も図ることができ、生活再建・復興は個人や家族だけでなく、地域・生活圏としての再建・復興が必要なことも伝えられる。前項の住宅についてや、この項で提言したことが盛り込まれた多様なメニューの選択肢、シナリオが描かれていくことが望ましい。
　東京都が作成している生活復興マニュアルは、行政側の手引き書であり、かつ既存制度を細かく縦割りに整理したに過ぎず、その取り組みの前段階だ。必要なのは、被災した市民の側に時系列を追ってどのような対策が実施されていくのか、自分の生活はそこでどう再建していけばいいのかを想像できる内容だ。例えば、被災直後に配布した制度が実施に移されたり、補強されればその部分を入れ替えられるようなルーズリーフ形式のハンドブックがいいだろう。
　京大防災研究所の阪神大震災の被災者調査では、２日から１０日以内に今後の住まいをどうするか考えはじめ、２カ月以内に決定していたという。この早さに対応するためにも、事前に原稿を作成しておき、被災後直ちに遠隔地などで大量に印刷して住民に世帯単位で配布できるような準備が求められる。平時から、そのレベルまで準備されているという事実だけで、まず安心感を得ることはできるだろうし、被災を嘆き、与えられる物を受け入れるだけでなく、また要求を突きつけるだけでなく、自己選択をしていくきっかけ作りに大いに寄与すると考える。
　平常時に、このハンドブック作りを、行政だけでなく、自主防災組織やまちづくり協議会など住民や専門家、救援ボランティアと一緒に作成していくことで、事前の学習も進み、制度の改善も可能になる。それは、地域防災計画を住民側が分かるように作り直す作業にもなる。

・事前シナリオの説明と、それに基づくニーズ把握に相談窓口を


　このハンドブックには、詳細な内容まで盛り込まず、あくまで見通しやイメージを得やすいようにし、考えるきっかけが得られることが目的となる。当然、それだけでは理解しにくい内容もあるはずで、各種の救援施策が実施に移される前の段階から、より詳細に解説できるような相談窓口の設置が必要となる。また、その窓口で得られる相談の情報は、そのまま救援施策の展開で必要なニーズの把握にもつながる。さらに、被災地の住民を中心にした学習会や説明会など、より理解を進めてもらえるような場を設けることができれば望ましい。
　この窓口は、当初は相談の受付であり、時間がたつに連れてさまざまな制度の受付窓口にも移行する。また、説明者はかならずしも行政担当者である必要はなく、平常時から自主防災組織やまちづくり協議会などの関係者に対して浸透しておくことで、その中核メンバーが対応することが可能になり、地元行政だけが正面に出ることは避ける。また、詳細な事項の決定は事後になるため、初期では他の地域の行政担当者でも解説は可能と考えられる。また、事前に各項目でのニーズ把握に基づく優先順位や実施内容の変更、拡大の余地も検討しておき、変更があり得ることを明示。後手に回っての対応を避ける必要がある。
　また、この窓口は行政情報を上意下達する場ではなく、コミュニティーベースで生活の再建・復興を協働していく拠点との位置づけが必要で、住民の苦情受け付け拠点ではなく、地域の再建・復興への総合的なセンターになる必要である。一方で、自治体の災害対策本部の出先との位置づけになるような権限と情報も必要である。地域での救援ボランティアの受け入れ拠点ともし、ボランティアによるサービス提供についての情報も得られることが望ましい。
　当然、この拠点となる場所は、必要な事務スペースなども想定して設けられるべきである。設置は、できれば避難所単位、小学校区単位ごとが望ましいが、少なくとも中学校区単位に一つ程度置かれていれば、生活圏内と言えよう。
　この場の運営については、自主防災組織や、自治会、まちづくり協議会、婦人会、子供会など地域の既存住民団体の活躍が重要になるが、特定の組織団体が中核になってしまわないよう、外部の第３者的な立場での専門家や救援ボランティアコーディネーターなどが運営にかかわることが望ましい。行政としては、一定の自主的運営ができるような財政的な裏付けが求められる。
　災害救助法の大規模災害時の指針として、厚生省は仮設住宅入居者に対しての住宅や就職相談などの行政サービスを、関係部局が連携したチーム方式で対応することを求めているが、この考え方をもっと早期から、もっと協働を意識しての形で実施するのがこの提案だ。

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５）何がエンパワーメントを引き出せるか。失敗から学ぶ



　この項で提言したことは、筆者なりに阪神大震災で学んだことを整理して、今後の都市型の大規模災害での生活再建・復興を行う上で考えておくべき、準備しておくべきポイントを、研究会での議論を踏まえてまとめたもので、当然、足らない部分も多いはずだ。今後も、阪神大震災でここまでの生活再建・復興を可能にした住民のエンパワーメントがどのように引き出されたか、総合的に整理される必要がある。これまで、被災地を再建・復興させていくために、よい事例を上げて引っ張っていくような整理はされていたが、失敗例から学ぶことも重要だ。国内外から多くの救援を受けてここまで復興できた被災地の重要な社会的責任だろう。地味で、どこまで成果があるか難しいことではあるが、何をしたかよりも、何をしてしまったか、何ができなかったかを、全国に、また世界に伝わるよう、きちんとまとめねばならない。

・避難所運営、仮設支援の経験の整理を


　阪神大震災でさまざまな運営がなされた避難所の経験は、個別的には報告されているが、体系的に整理されていない。被災地の人たちが暮らしを再建・復興させる拠点ともなるべき避難所を開設期から、閉鎖期までどのように運営するかを考える上で、うまくいかなかった反省点を含めたプロセスを中心に、被災地の経験を整理し、今後に活かすべきである。行政・災対部局との連携・情報の共有、住民・避難所への権限委譲、行政と被災者との中間的存在（ボランティア、専門家、コンサルタント、被災地外行政など）の育成・活用、意志決定の適正規模など、エンパワーメントを引き出すためのさまざまな課題が浮き彫りになるはずである。同様に、仮設住宅で入居者の自立心と共生意識がどのように得られたのか、得られなかったのか、整理、分析、検討されるべきである。

・まちづくり協議会がエンパワーメントできなかったことは


　結果として出来上がってきたまちのハードの部分が注目されがちなまちづくり協議会だが、そのエンパワーメント引き出しの功績は大きいはずだ。ただ、協議会ができなかったところ、できたものの休眠状態を余儀なくされているところもある。何が問題だったのか、コンサルタントとして関与したまちづくりプランナーたちや住民たちの体験として残すだけでなく、同様にうまくいかなかった反省点を含めたプロセスを中心にした課題の整理が重要である。

・目先の効率性だけを過剰に追求しない


　住民の自発性を活かした生活再建・復興や、ボランティアの救援は、行政の過剰な公平・平等施策よりも効率的であるとの指摘がある。一方で、住民同士やボランティアとの協働による救援は、行政など専門機関が実施するよりも非効率になる面も含まれている。しかし、その「非効率性」は、生活の再建・復興を進める上で最も重要と言える被災地の住民自身の復興意欲や活力、エンパワーメントを引き出すためには許容されねばならない。
　震災の直後に、復興をもっとも早急に効率的に進めるために、被災地内の住民に不便な思いをさせずに疎開させて一気にがれきを撤去し、インフラを整備してから住民を戻して生活再建に当たらせればいいという極論もなくはなかった。この考えが否定されるべきなのは言うまでもないが、同様に救援者側のみの事情を考えた効率性を押しつけることは避けねばならない。
　必要なのは復興の押しつけではなく、課題を考えて対処するきっかけの投げかけであり、住民にその気づき、動機付けがないと生活の再建・復興はあり得ないし、地域全体の復興もあり得ない。最終的には一人一人が納得して、自らや地域の活力を活かし、自己選択していかないと成り立たないのだ。そこでは、例え非効率に映ろうが、都市の復興のために生活する人たちの活力が不可欠であり、その活力を引き出すために実はもっとも効率的だと考える。
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